区块链行业监管政策解读及趋势

核心要点：
区块链在经济金融、法律服务以及社会信用建设等领域逐渐被认可。可以说，区块链正在凭借其公开、透明、不可篡改等优势呈现新一代科技的颠覆性力量。

我国一直以来对区块链的发展和创新重视有加，各项支持性及监管性政策层出不穷，本文试图梳理近年来中国对区块链的监管脉络，参考国外监管态势，就链上技术与监管政策的发展提出意见可建议。

近年来，区块链行业跌宕起伏，从“一夜暴富”到“兵败滑铁卢”再到“吹尽狂沙始到金”，区块链越来越多地被运用于国家机构和大型互联网企业中，各类创新应用模式在逐步落地。

我国区块链监管规则发展趋势[1]

2016年10月，工信部发布《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》，建议各级政府主管部门借鉴发达国家和地区的先进做法，结合我国区块链技术和应用发展情况，及时出台区块链技术和产业发展扶持政策，重点支持关键技术攻关、重大示范工程、“双创”平台建设、系统解决方案研发和公共服务平台建设等。

同时，建议国内重点企业、科研、高校和用户单位加强联合，加快共识机制、可编程合约、分布式存储、数字签名等核心关键技术攻关。2016年11月，深圳市人民政府金融发展服务办公室发布《深圳市金融业发展“十三五”规划》强调，要支持金融机构加强对区块链、数字货币等新兴技术的研究探索。

同年12月，国务院发布的《“十三五”国家信息化规划》多次提及区块链。同年12月30日，北京市金融工作局发布《北京市“十三五”时期金融业发展规划》指出，要将区块链归为互联网金融技术范畴，并鼓励该技术发展。

2017年，关于区块链技术的各项鼓励与支持政策出现井喷状态。2017年6月，中国人民银行发布《中国金融业信息技术“十三五”规划》（银发【2017】140号），指出要贯彻落实“互联网+”战略，通过政策引导、标准规范，促进金融业合理利用新技术，建设云计算、大数据应用基础平台及互联网公共服务可信平台，研究区块链、人工智能等热点新技术应用，实现新技术对金融业务创新有力支撑和持续驱动。

该规划进一步明确区块链技术基础研发和前沿布局的重要性，提出我国区块链技术发展的标准化路线图。全国各省市开始陆续出台区块链发展相对应的支持性或规范性政策。如北京市金融工作局等八个部门联合发布了《关于构建首都绿色金融体系的实施办法》，提到发展基于区块链的绿色金融信息基础设施，提高绿色金融项目安全保障水平。

上海市互联网金融行业协会发布国内首个区块链技术应用自律规则——《互联网金融从业机构区块链技术应用自律规则》，要求区块链技术服务实体经济，注重创新与规范、安全的平衡，明确金融稳定与信息安全的底线，互联网金融从业机构应用区块链技术应当向当地监管部门及行业自律组织进行报备，主动接受行业监管与自律管理。

广州市黄埔区人民政府办公室、广州开发区管理委员会办公室发布《广州市黄埔区、广州开发区促进区块链产业发展办法实施细则》[2]，办法规定的培育奖励、成长奖励、平台奖励、应用奖励、技术奖励、金融支持、活动补贴等扶持力度之大令人振奋。

深圳市人民政府印发《深圳市扶持金融业发展若干措施》提到，充分发挥金融创新奖和金融科技专项奖等奖项的创新激励作用，重点奖励在区块链、数字货币、金融大数据运用等领域的优秀项目等等。

进入2018年，3月份两会期间，部分代表委员纷纷对区块链的发展纷纷进言。全国政协委员、360董事长周鸿祎表示中国发展区块链，挑战和机遇并存，而最大的挑战在于“如何让监管理解区块链并适度监管”。

中国也许在底层技术还无法与一些先进国家比肩，但中国应用场景的丰富度和创新性则在世界上首屈一指。如果中国区块链行业能紧密合作，监管能够适当包容、鼓励，中国在区块链领域引领全球指日可待。

当月，国家工信部宣布筹建全国区块链和分布式记账技术标准化技术委员会，以参与国身份参与国际标准化组织（ISO）区块链标准化工作，并取得积极进展。5月，网信办发布《数字中国建设发展报告》[3]，强调要积极布局区块链等战略性前沿科技。

广东南海区等地出台《关于推进“区块链+”金融科技产业发展的实施意见》，开始全方位推进“区块链+”金融科技产业发展。

就在本文付梓之际，2018年9月6日，最高人民法院网发布《最高人民法院关于互联网法院审理案件若干问题的规定》，该规定表示，当事人提交的电子数据，通过电子签名、可信时间戳、哈希值校验、区块链等证据收集、固定和防篡改的技术手段或者通过电子取证存证平台认证，能够证明其真实性的，互联网法院应当确认。可以说，区块链技术在证据采集上的应用顺利落地，并获官方认可。

2018年，北京、上海、广州、深圳、重庆、浙江、江苏等地区纷纷出台区块链扶持政策，在制度研究与着手阶段，我国逐渐在形成“中国共识”，试图发出“中国声音”。梳理上述规则，我们发现：

（1）监管当局对区块链技术本身呈现出积极支持的政策倾向。之所以说支持倾向明显是指，区块链技术本身得以如火如荼的发展，同日而生的链上首次代币发行却被监管层专项整治，“露头就打”。

（2）监管政策以规划、意见等规范性文件形式出现，层级较低，指导性明显，适用性不足。尽管未来已经来临，但在其真正流行开来之前，尚路漫漫其修远兮。目前，区块链技术基础相对薄弱，各项具体应用尚在开发中。

各项政策将该项技术的探索与拓展作为方向，行政指导的意味更强，对技术具体如何运作，政策性文件的适用性略显不足。

（3）行政与司法规范并进，消除制度壁垒，助力技术发展。行政与司法规范相较于技术发展具有一定的滞后性，且行政与司法规范在衔接机制上时时需要磨合与协调。

我们有幸看到，行政与司法规范齐头并进，共同支持、认可区块链技术的应用与发展，可以预见该项技术必将获得更多的发展动力与前进活力。

技术本身并无好坏，技术背后的应用者才决定了特定技术引用场景的合法性、合规性及未来发展场景。任一项创新事务的治理同样遵循已成立的规则获得普遍的服从，而大家所服从的规则本身又制定良好的法治原则。若监管思路能拓展、监管手段能跟进，区块链当有更多、更好、更积极的应用。

国内区块链监管新规重点解读

市场的声音终化归为行业共识，《区块链信息服务管理规定》（简称“区块链新规”、“新规”）于2019年2月15日正式实施。自此，对区块链的监管正式开始“定调子”、“明方向”，研究新规，我们作出如下解读：

1.谁将受“区块链新规”约束？
定义，是成文法的关键要素。从关键定义入手去研读新规，我们发现，所谓“区块链信息服务”，是指基于区块链技术或者系统，通过互联网站、应用程序等形式，向社会公众提供信息服务。

这里明确提出“基于区块链技术或系统”，而不是基于普通互联网技术，也就是说垂直于区块链的传统媒体或者自媒体，只要不是基于区块链技术或系统，而是传统技术方式都不属于提供“区块链信息服务”，其还属于传统的内容提供者（当然也受到网信办及新闻管理部门的监督管理）。

所谓“区块链信息服务提供者”，是指向社会公众提供区块链信息服务的主体或者节点，以及为区块链信息服务的主体提供技术支持的机构或者组织。可以看出，监管机关对于目前区块链项目方的法律结构是了解的，内地设立区块链技术公司，新加坡、香港等国家和地区建立融资组织（基金会），还有一些社群号称自己并非公司也不是个人，那么，我们归其为“组织”同样需要接受区块链新规的规制。

至于“区块链信息服务使用者”，是指使用区块链信息服务的组织或者个人。我们认为，可以理解为社群里活跃的用户及用户组织。

2.谁具体监管？
区块链新规确认，国家互联网信息办公室依据职责负责全国区块链信息服务的监督管理执法工作。我们注意到，此处含“执法工作”，也就是说网信办拥有执法权。与此同时，省、自治区、直辖市互联网信息办公室依据职责负责本行政区域内区块链信息服务的监督管理执法工作。也就是说，地方上对区块链信息服务的管理是由省级互联网信息办公室承接，同样具有执法权。

意料之中，我们发现，区块链新规强调了“自律管理”，也就是说未来在上述监管机关的指导下，全国、各省市将进行行业自律，建立健全全行业自律制度和行业准则，指导区块链信息服务提供者建立健全服务规范，推动行业信用评价体系建设，督促从业人员提高职业素养，最终促进行业健康有序发展。

概言之，自今年2月15日起，区块链新规要求区块链信息服务行业进入被监管状态，监管主体是国家网信办及地方网信办，发展行业自律组织将作为管理补充。

3.监管采用“备案制”
行业内曾经一度激烈讨论过，对于区块链应用项目到底是采取许可制还是备案制的问题，现在可以确定：采取备案制。其优点不言自明，那就是相对宽容，具有一定的自由空间。

具体而言，第十一条规定：“区块链信息服务提供者应当在提供服务之日起十个工作日内通过国家互联网信息办公室区块链信息服务备案管理系统填报服务提供者的名称、服务类别、服务形式、应用领域、服务器地址等信息，履行备案手续。

区块链信息服务提供者变更服务项目、平台网址等事项的，应当在变更之日起五个工作日内办理变更手续。区块链信息服务提供者终止服务的，应当在终止服务三十个工作日前办理注销手续，并作出妥善安排。”

第十二条规定：“国家和省、自治区、直辖市互联网信息办公室收到备案人提交的备案材料后，材料齐全的，应当在二十个工作日内予以备案，发放备案编号，并通过国家互联网信息办公室区块链信息服务备案管理系统向社会公布备案信息；材料不齐全的，不予备案，在二十个工作日内通知备案人并说明理由。”第十七条规定：“区块链信息服务提供者应当记录区块链信息服务使用者发布内容和日志等信息，记录备份应当保存不少于六个月，并在相关执法部门依法查询时予以提供。”

4.区块链社群，不是法外之地
互联网从来不是法外之地，区块链同理。诚然，我们都知道社区里的“黑子”不少，各种言论和猜测似乎都有发泄的空间。但新规一旦成为现行有效的规则，那么，区块链项目的社区将成为法律上的“公共场所”，任何人不得编造假消息，也不得以讹传讹。

这就要求项目方设立专门的岗位，检查违法违规信息内容，防止假消息扩散，保存相关记录，并向主管部门报告（这一点是明确的义务）。区块链服务者应当记录用户发布内容和日志等信息，记录备份应当保存6个月，并在执法部门依法查询时予以提供。这里的执法部门，不仅包括监管机关也包括司法机关。

也就是说，这些发布内容和日志信息，其实就是“证据”。这一点必将影响某些区块链项目的合规（尤其是国际项目），对于参与社区管理，达成共识的过程，其实都需要“留痕”，以便监管或自证清白。

5.存量区块链项目，上新应用、功能应该进行安全评估
对于区块链信息提供者（项目方）开发上线新产品、新应用、新功能的，应当按有关规定报国家和省、自治区、直辖市互联网信息办公室进行安全评估。

旧有区块链应用项目，首先要按照新规规定在省级网信办进行备案，20个工作日后获得备案，取得备案编号；或者20个工作日后不予备案，说明不备案理由。

旧项目随着市场发展和用户需求的更迭，如果需要增加新应用、新功能，还需要第二步手续，即在省级网信办（异地办公的，可选择给予备案的那个网信办）进行新应用等安全评估，防止创新部分，出现信息传播和交换的“法律真空”。

6.虚假备案信息，后果严重
可以预见，一线城市将成为区块链应用项目集中备案的地区。为了能够尽快获得备案，一些项目方可能会外包给所谓“能人”协助备案，我们建议项目方一定严格审核自己上交的资料，切勿填报虚假备案信息。

对于服务提供者、服务类别、服务形式、应用领域、服务器地址等信息，务必填写正确。请注意，“精确”和“正确”是有区分的，项目方的行政人员也许对于技术不够精通，其填写的项目具体信息不够精确，但是只要不是“错误”即可。

换句话说，对监管机构请不要骗人说假话。填写虚假备案信息的法律后果是：国家和省、自治区、直辖市互联网信息办公室依据职责责令暂停业务，限期整改；拒不整改的，注销备案。

7.国际化项目，请注意内容合法
制作、复制、发布、传播法律法规和国家有关规定禁止的信息内容的，由国家和省、自治区、直辖市互联网信息办公室依法给予警告、责令限期改正；情节严重或者拒不改正的，责令暂停服务，处五千元以上三万元以下罚款，直至转由相关部门依法关闭服务。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

我们发现，在一些非理性维权的事件中，区块链项目的社区成了“沟通新渠道”。特别对于国际化的项目，如果出现内容违法，可能会导致涉众风险和国际舆论影响，因此，要想做好区块链应用落地项目，请务必对于信息内容进行一定的规制，设立专人转岗，甚至AI机器人进行内容筛选和处置。

也许行政处罚中的罚款金额“五千元以上三万元以下”，对于区块链行业从业人而言，惩罚性略显不足，但是，行政处罚法给予执法机关的权力有限，金额方面，预计此番征求意见稿之后的变动不会太大。我们预计，未来使用“关闭服务”，直至追究刑事责任，将成为比较常见的做法。

8.备案编号，需要标明
未在网络平台上标明其备案编号的，监管机关依据职责责令限期改正，拒不改正的，给予警告，并处五千元以上到一万元以下罚款。区块链创业者，年轻人居多，挑战规则，不喜约束，在企业经营与开发中，扁平化“非管理”的理想模式。

对行政规章和规范性法律文件的繁冗，创业者（含极客）在初期较难适应，我们建议该类公司聘用勤勉的专业团队负责打理这些复杂的合规事项，防止猝不及防地罚款袭来。

9.知错能“整改”
区块链信息服务提供者提供的区块链信息服务存在信息安全隐患的，由国家和省、自治区、直辖市互联网办公室依据职责责令“限期整改”、暂停服务，直至整改后符合法律法规等相关规定和国家强制性标准相关要求方可继续提供信息服务。

我们预计，未来在网络安全方面的“国家强制性标准”，将成为区块链应用项目“合规重点”，建议各个项目方提前准备，防微杜渐。

2017年6月1日《网络安全法》正式实施，区块链新规就是在网络安全法基础上，对于区块链信息服务行业的一次统一的法律规制。我们发现，区块链信息服务行业已经逐步形成，对于旧有项目，在新规生效之日起十个工作日补办相应手续，对于新项目，按照新规进行合规备案。

未来区块链技术将深度与金融、教育、新闻、出版等行业相结合，在遵循以往传统行业监管体系的前提下，对于区块链信息服务内容进行严格管理，达到预防风险，提前管理的良好目的。

国外区块链监管思路梳理[4]

在国内法律规则的基础上，再放眼全球，我们总体上可以看出，经济体量较小的国家或地区对区块链的态度是比较热情的，经济体量较大的国家或地区区块链是持谨慎监管和扶持发展态度的，其相关的监管与立法已经初具雏形。

具体而言：

美国对区块链的态度比较谨慎，其主要针对加密货币进行监管。由于加密货币的不稳定性，美国对加密货币申请是慎之又慎。在今年2月，美国有了新的扶持政策信息，例如怀俄明州通过区块链商业申请系统（HB 70）相关法案。

英国对数字货币的监管相对温和，只要是在“监管沙盒”内，创新型企业就可以在一定范围内不需要受到原本的法律规范的限制。2018年7月，英国金融监管局（FCA）批准了11家区块链和分布式账本技术相关公司进入监管沙盒；10月，英国区块链初创公司Setl在获得法国证券监管机构的批准后，即将进入欧盟结算系统；2019年2月，去中心化经济研究所(IDE)在伦敦成立，该智库由金融科技公司Sweetbridge提供支持，致力于研究基于区块链的经济系统及其对现有机构的影响。

德国对区块链以及数字货币的态度是比较积极的，并且在不断规范加密货币市场。其在2017年7月就成立了德国联邦区块链协会；5月，德国监管机构表示，要对加密代币采取逐案审查的方式；2019年2月，德国总理表示，德国科研体系必须要与时俱进，将特别研究关于区块链发展的建议；2月末，德国政府决定将在2019年中期推出区块链战略。

俄罗斯是加密货币和区块链的主要发展市场之一，2018年2月，俄罗斯总统普京在与俄罗斯联邦储蓄银行总裁Herman Gref之间谈话中提到了俄罗斯、监管机构和当地银行采用区块链技术的必要性；5月，俄罗斯国家杜马一审通过了数字金融资产法草案；9月，俄罗斯提出了数字货币监管草案的替代方案；2019年2月，俄罗斯最高法院将非法使用加密货币列入反洗钱法。

新加坡对数字代币发行的态度较为开放，但采取积极监管政策。新加坡政府支持金融科技行业发展，积极鼓励并参与区块链技术的研究和应用，2017年下半年之后，新加坡区块链初创公司呈现爆发式增长；2018年5月，新加坡金融管理局（MAS）即该国央行建议修改现有的监管规则以放宽基于区块链的以及去中心化交易所的市场准入门槛；9月，新加坡国立大学（NUS）宣布创建区块链研究中心，名为“加密货币战略、技术和算法”或“CRYSTAL中心”，旨在成为世界上最重要的区块链研究中心之一。

委内瑞拉在2019年2月3日颁布加密货币和区块链宪法法令；2月11日，委内瑞拉政府已开始监管加密货币汇款；2月12日，委内瑞拉政府出台针对国内加密支付的规定。

在全球追逐经济发展热点的今天，各国摩拳擦掌、跃跃欲试。我国要以区块链技术为抓手，继续引领世界经济发展大潮，吸收各国经济政策的亮点之处，结合我国实际，高瞻远瞩，积极试验。

区块链行业未来监管政策制定
方向及建议

区块链技术在我国的逐步落地之中，可谓机会与挑战并存。

一方面，关于区块链技术凭其技术优势所获得的“中国共识”正在形成之中；另一方面，毕竟处在行业发展早期，底层技术的完善直到真正强大的商业运作还需要大量技术、法律及其他智力支持。

一些突发性事件极易促动人们脆弱的关于新技术运用的神经。我们期待不远的将来，底层技术能够实现真正的突破与完善，与技术对应的监管政策也可逐步跟进。

对未来我们希望：区块链技术可以在安全研究、技术运用与技术拓展上有所突破。监管当局也能因地制宜，鼓励核心技术攻坚克难，推动理论研究与实际运用并驾齐驱；放宽市场准入限制，加强事中事后监管，优化服务水平，形成自主创新体系；在国际合作也可兼收并蓄，密切跟踪国际产业发展前沿动向，通过多种形式共同推进区块链技术产业发展，力争在新一轮的产业竞争中取得先机。

本文刊登于《区块链应用蓝皮书：中国区块链应用发展研究报（2019）》
作者：
肖飒，北京大成律师事务所合伙人
崔咪，北京大成律师事务所律所
参考资料
1.http://www.lianmenhu.com/
2.http://www.gdd.gov.cn/hp87/0201/201805/7165b773dffe49f787e2d4fb766350e2.shtml
3.https://www.chinalaw.org.cn/Column/Column_View.aspx?ColumnID=726&InfoID=28085
4.区间集：《各国最新监管政策梳理：区块链未“凉”，它在蓄积热能》访问地址https://www.8btc.com/article/279545 ，访问时间2019年3月1日
5. 《区块链信息服务管理规定》
6. 《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》
7.《中国金融业信息技术“十三五”规划》
8.《数字中国建设发展报告》
9. 《关于推进“区块链+”金融科技产业发展的实施意见》
10.《最高人民法院关于互联网法院审理案件若干问题的规定》

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