数字货币-中国与美国
回顾过去一年，激励数字货币行业，也为行业肃清信号的事件，就是2019年10月24日下午，中共中央政治局就区块链技术发展现状和趋势进行的第十八次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，区块链技术的集成应用在新的技术革新和产业变革中起着重要作用；应把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口，明确主攻方向，加大投入力度，着力攻克一批关键核心技术，加快推动区块链技术和产业创新发展；“要强化基础研究，提升原始创新能力”，“要加强区块链标准化研究，提升国际话语权和规则制定权”等， 中央对区块链技术高度重视，释放积极信号，大力发展与运用科技信息技术将成为我国未来经济建设的重要方向。受该利好消息，作为目前应用最广泛的区块链技术之一的比特币在几个小时内大涨，当时每比特币由$7500涨至$10500美元。[1]
基本同时的，在美国时间10月23日，美国联邦众议院（United States House of Representatives）举行听证会，就Facebook发行数字货币Libra一事进行听证，Facebook创始人扎克伯格到场为其计划辩护。交锋的重点是如何监管Libra及其背后的金融和法律风险。在听证会上扎克伯格向众议院表示，如果美国阻止Facebook发行全球数字货币，中国将会在与美国的科技竞争中赢下一局。 扎克伯格还表示，中国正在迅速采取行动，在未来几个月里启动相似的项目，而“Libra将会主要得到美元的支持，我相信Libra会将美国的金融领导地位延伸至全世界。”[2]
Libra陷入困境并非没有征兆。10月13日，金融稳定委员会（Financial Stability Board, FSB）主席兰德尔·夸尔斯（Randal Quarles）致信20国集团(G20)财长和央行行长，他表示：“尽管G20的领导人在大阪宣言中认为，虚拟资产对于全球金融稳定尚不构成威胁，但是他们对于已经存在的和可能发生的风险依然保持警惕。”[3] FSB也正在评估如何将现有监管框架应用于国际稳定币，以及是否需要弥补任何监管漏洞。
在中国和美国以及其他国家均将目光放在以数字货币、虚拟货币、国际稳定币、央行数字货币和区块链技术之上时，全面数字货币时代离我们已不再遥远。然而监管现状是，各国在监管数字货币等产品时，尚无统一的认识和成体系的法律法规。从合规视角出发，结合当前各国监管，在些简要梳理回顾包括比特币在内的数字货币的法律风险，并对未来监管进行展望。
概念：数字货币V.密码货币V.虚拟货币
英格兰银行对于数字货币的定义为：“数字货币就是仅仅存在于电子形式的资产。”数字货币包括央行数字货币（Central Bank Issued Digital Currency, the “CBDC”），密码货币（Cryptocurrency），虚拟货币（Visual Currency）等等。上述概念既有差异又相互联系，在新闻报道及各媒体中也有部分混淆。
央行数字货币是指由一国的中央银行发行的数字货币，既可以基于区块链技术的分布式记账，也可以基于传统模式的中心化记账。一国的法定货币的数字化，则可被称为法定数字货币（央行可以发行法定数字货币和非法定数字货币）。目前，中国人民银行正在研究的法定数字货币被称为Digital Currency/Electronic Payment（DCEP）。[4] 当然，该项目仍然处于研究测试阶段，中国人民银行尚未正式发行任何法定数字货币，也尚未授权任何交易平台进行交易。[5]
密码货币也称加密货币，2014年，欧洲银行管理局（EBA）对加密货币进行了如下的定义：“加密货币是价值的一种数字表达，其并非由中央银行或公共权威机构发行，也不一定与某一法定货币挂钩，但被自然人或法人接受用于支付手段，可以进行电子化转移、储藏或交易”。简而概之，是指依赖于加密算法的交易媒介用以确保网络和交易的有效性，一般而言在网上进行销售。[6] 密码货币中最知名的就是比特币，是一种根据数字极客中本聪的思路设计发布的开源软件以及建构于其上的加密数字货币，是一种具有分布式账本、去中心网络化的加密数字货币。[7] 一般而言，密码货币不是各国央行所发行的，但是央行也可以发行自己的“央行密码货币”（Central Bank Cryptocurrency）。Facebook计划发行的Libra属于密码货币的一种，也是国际稳定币概念下的密码货币之一。稳定币（Stablecoin）或国际稳定币（Global Stablecoin, the GSC）是与一国或多国法定货币价值挂钩的一种密码货币。
虚拟货币则是另一个被广泛使用的概念，很多国家的主管机关甚至直接使用这个概念来代指数字货币或密码货币。根据欧洲央行的定义，虚拟货币是一种无监管的数字金钱，一般由其开发商发行和控制，并且仅仅是在该虚拟社区内才能被使用和接受。[8] 如，一款网络游戏内所发售的游戏币就是一种虚拟货币，由游戏开发商发行，可以购买并在该游戏内交易，但不能用来买其他商品，不能用来兑换现金（除非游戏开发商允许退款或玩家之间私下交易），也不能在另一款网络游戏中使用。
目前非央行发行的密码货币和虚拟货币并不具有法定货币的定义。绝大多数国家也不承认其为货币（目前基本上所有国家并不承认数字货币为“货币”，而将其视为证券或虚拟商品等）。 本文中所提到的难以监管的数字货币主要为私人机构发行的密码货币（包括比特币等密码货币和Libra等国际稳定币）和虚拟货币。我们将根据各国主管机构的官方定义交替使用数字货币、密码货币或虚拟货币的名称，各个概念将会较为相似，不做过多区分。如果一国主管机构没有明确定义，我们将统一使用“数字货币”一词。
主要法律风险-洗钱、逃税、及网络安全风险等
当前各国政府对于数字货币的监管态度和手段均不一致。一些国家会为数字货币交易单独颁发牌照，一些国家会将既有的反洗钱规定运用于数字货币钱包之上，一些国家会使用证券法来监管数字货币的首次发行，也有一些国家制定新的法律将数字货币交易纳入反洗钱体系之内。例如，阿根廷政府将密码货币定义为“价值的数字代表”，并以数字的形式成为交易媒介，但仍然不是法定货币。[9] 奥地利政府既没有禁止任何数字货币的交易，也没有将其视为货币或给予货币的待遇，更没有专门为其立法进行监管。[10] 瑞士政府可能是全世界对待数字货币最友好的国家，在看到数字货币可能为瑞士金融服务业和经济带来效益后，瑞士政府对数字货币保持积极的态度，并成为诸多数字货币首次发行地。[11] 日本的做法则是单独为数字货币（日本法称为虚拟货币）立法，以保护数字货币交易者的权利，和实施反洗钱和反恐怖融资领域的规制监管。[12]
全球各国虽然就如何监管数字货币暂时无法形成共识，但都已认识到数字货币必须受到有效监管，而绝非法外之地。早在2018年，G7集团财长和央行行长就表示，在各国金融体系深度联结的时代，国际合作对密码货币监管的具有重要意义。在G20财长和央行行长会议上，各国官员也表示，愿意一道工作以确保数字货币的风险得到监管，并探索多边响应机制。时任国际货币基金组织总裁的拉加德表示，对于密码货币进行国际监管是“不可避免的”。[13]
一、洗钱风险
数字货币在设计上就与传统金融产品不同。首先，以比特币为代表的密码货币，其设计初衷就是实现真正的点对点交易，无需借助任何中间的金融机构，如商业银行、非银行支付机构或清算组织。而这些机构本应在资金流转中承担重要的反洗钱责任。其次，数字货币或密码货币的匿名性，使得传统反洗钱体系最重要的两点“知晓你的客户”（KYC）和客户识别程序（CIP）受到很大的影响， 密码货币的交易从“KYC”变成“不知道客户是谁”。第三，分布式账本的迭代性特点导致监管机关很难溯源每一笔不法交易。 第四，网络交易的独特性，导致各个司法管辖区难以确定对于跨国数字货币交易的管辖权。[14] 第五，在使用数字货币时，用户仅需很低的成本就可以开设账户。 数字货币或密码货币上述的特点，使得其成为洗钱的理想工具。[15]
各种数字货币交易市场增加了各类犯罪的风险，包括违法交易（例如毒品交易、人口走私、人体器官贩卖、儿童色情产品以及其他通过暗网进行交易的违禁品）、黑客攻击、欺诈发行数字货币，以及无证经营的行为。 对于这些犯罪行为，数字货币去中心化、匿名性、迭代性、廉价性等特点，为执法机构打击洗钱犯罪制造了额外成本。金融行动特别工作组（FATF）注意到，执法机关无法在去中心化的数字货币体系内围绕一个中心进行全面调查或资产控制，而用户的交易记录往往在不同司法管辖区的多个中心机构处存放，因此执法机构在执法时非常困难。
鉴于各国对于数字货币的定义尚不统一，数字货币服务提供商的反洗钱义务也难以明确。数字货币服务提供商可能同时扮演银行、金融公司、证券公司、期货公司和虚拟商品的提供者的角色。数字货币服务提供商需要承担怎样的反洗钱义务？各国缺乏统一的认知和规则。例如，《比利时反洗钱法》（Belgian Anti-Money Laundering Act）要求银行调查投资数字货币的异常交易，但是数字货币平台、中间商和数字钱包服务提供商目前仍不属于《比利时反洗钱法》项下的有义务的实体。[16] 澳大利亚在2017年制定了《反洗钱与反恐怖融资2017年度修正案》（Anti-Money Launderig and Counter-Terrorism Financing Amwendment Act 2017），将密码货币正式纳入联邦政府的反洗钱框架之内，并于2018年4月正式实施。[17]
二、逃税风险
使用数字货币逃税依然与部分数字货币存在匿名交易、点对点交易和跨境交易的特征有关。因此，无论防范数字货币逃税行为，还是打击数字货币逃税行为，都有如何防范，如何追责，以及如何确定司法管辖三大困境。[18]鉴于缺乏对数字货币在税收层面的清晰界定和明确规则，自数字货币产生以来，就不断地吸引着避税者的目光。最大的问题是向数字货币征收个人所得税？还是增值税？消费税？还是企业税？
对于上述问题，各国的实践并不统一。截止2018年，对于数字货币交易完全不征税的国家有白俄罗斯、丹麦、葡萄牙、新加坡、斯洛文尼亚和意大利。[19] 阿根廷法律规定，销售数字货币所得利润将被征收15%的所得税，基本上对等交易证券的收税标准。[20]澳大利亚则在收税时将数字货币的交易视为以物易物，因为澳大利亚税务部门认为数字货币既不是钱，也不是外汇货币。[21]俄罗斯政府虽然目前并没有明确的法律规定，是否应该向数字货币交易征税，但有律师认为《俄罗斯联邦税务规定》（Tax Code of the Russian Federation）应该适用。[22] 日本政府向数字货币征税的是消费税，如果销售者位于日本境内，则销售数字货币则应被征收消费税。[23]
三、网络安全风险
数字货币的网络安全风险亦不可忽视。数字货币，特别是密码货币，依赖于持有者个人保存的私钥作为验证机制。因此一旦私钥失窃，则持有者可能永远无法追回损失。
Mt. Gox交易平台被黑客攻击事件就是典型案例之一。2014年，Mt. Gox被黑客攻击，约2万5千名用户的仅65万枚比特币被盗，当时约合市值4亿美元。[47] 丢失比特币的客户无法挽回损失，因为比特币的匿名性，追踪谁是窃贼或追回这些资产都是不可能的。2019年5月7日，交易平台Binance表示，黑客使用了各种攻击手段，窃取了超过7000枚比特币。 据美国国土安全部的一项调查显示，33%的比特币交易平台曾遭受到黑客攻击。[24]并且，很多黑客在窃取比特币之后，会向平台索要赎金。
数据安全问题，也是很多监管机构对于Libra之类的国际稳定币的担忧之一。黑客窃取了用户的数字货币后，用户是否可以追回或寻求补偿？在上述问题得到技术层面和法律层面的妥善处理前，网络安全将会继续限制数字货币发展和广泛应用。
稳定币的相关风险
国际稳定币可能带来的挑战包括：财政稳定，消费者和投资者保护，数据隐私及保护，包括反洗钱、反恐怖融资和了解你的客户合规体系在内的财务诚信，减轻逃税行为，公平竞争和反垄断政策，市场诚信，有效治理，网络安全和运营风险，以及一个适当的法律基础。
与不与任何货币价值挂钩的比特币相比，稳定币与现实的货币或其他有价物挂钩，因此价格较为稳定，且由大型科技公司或金融机构做背书，更容易达成大规模发行的目的。也因此为监管造成系统性风险。
相较于币值不稳定的比特币，国际稳定币在带来稳定的币值的同时，也为监管机构带来其他问题。国际货币基金组织（IMF）代理总裁利普顿（David Lipton）在纪念布雷顿森林体系成立75周年会议上表示，“这些新工具旨在以互联网改变信息的方式来改变支付，确保交易安全保密、实时完成且近乎免费, …… 其效益显而易见——使用便利，成本更低，且能够辐射全球。……那么，它存在哪些风险？我们识别了几类风险：出现潜在的新垄断企业，会影响个人数据货币化的方式；冲击较为弱势的货币和美元化的扩张；为非法活动创造机会；威胁金融稳定以及企业发行货币并赚取大量利润（此前为央行的职能领域）的挑战。因此，监管当局——以及国际货币基金组织——应该挺身而出。”
G7集团在2019年10月出具的报告中对于稳定币的风险和监管提出了9点意见。稳定币的发行必须注意以下9点才能有效运营且合法合规。
第一，稳定币必须要有明确的法律基础。在所有有关的司法管辖区内都有稳定的、清晰的且透明的法律基础是任何稳定币的前提。必须要给稳定币以明确的法律地位，区分清不同的司法管辖区的适用法律，以及确定在两国法律出现冲突时的协调机制，才能保证稳定币的有效运营。
第二，有效管理。在（稳定币）运营前必须建立有效的管理。有效的管理机制包括如何监管第三方服务提供商，如何监管分布式记账这一数字货币的特性，这都是保证稳定币金融体系有效运行的基础。
第三，稳定币要有完善的反洗钱反恐怖融资制度。政府将会对于虚拟资产以及其服务商施加最高等级的反洗钱和反恐怖融资的国际标准。
第四，支付系统的安全、有效和完整性。监管和政策框架因对科技保持中立态度且不应阻碍创新，但是必须要保证支付系统的安全和有效性。
第五，网络和其他运营风险。监管机构将会要求使用合适的系统、制裁、程序和控制手段来降低稳定币的运营和网络风险。
第六，市场诚信原则。一种稳定币必须保证其在一级和二级市场上价格公允且透明。
第七，数据保护问题。监管机构会对稳定币的运营商提出适当的数据隐私和保护方面的规定，包括系统内的参与者是如何运营这些数据以及如何在参与者和第三方之间分享的。这一问题在涉及跨境传输时，会变得尤为复杂。
第八，是用户与投资者保护。对于任何新生的科技，均需向用户和投资者告知所有的重要风险和他们的个人义务。 在这一点上，稳定币的发行商必须做好功课。最后是税务合规问题。稳定币的运营者、用户以及其他相关方需要遵守相关的税务方面的法律法规以降低逃税方面的风险。
以G7集团为主的发达国家在接受和发行稳定币时依然顾虑重重，尤其是Facebook这种体量的科技巨头，一旦贸然允许其私发稳定币，却监管不到位，则非常容易导致巨大的法律和金融风险。
批注：
[1]Bitcoin Spikes As China Embraces Blockchain, Forbes, November 3, 2019, https://www.forbes.com/sites/cryptoconfidential/2019/11/03/bitcoin-spikes-as-china-embraces-blockchain/#1dddb6e915c8.[2]Kiran Stacey, Hannah Murphy, Zuckerberg warns blocking Libra will be boon to China tech. October 24, 2019. https://www.ft.com/content/28c600de-f5a1-11e9-9ef3-eca8fc8f2d65.
[3]Randal K. Quarles, To G20 Finance Ministers and Central Bank Governors, Financial Stability Board, October 13, 2019.[4]https://www.cnbc.com/2019/11/12/china-could-launch-digital-currency-in-next-2-3-months-investor-says.html.[5]中国人民银行，《关于冒用人民银行名义发行或推广法定数字货币情况的公告》，2019年11月14日，http://www.pbc.gov.cn/rmyh/105208/3919880/index.html。[6]Thttps://pdfs.semanticscholar.org/c4e1/39d1d4b69289caabe1659117de84d6ea3ba9.pdf.[7]Satoshi Nakamoto, Bitcoin: A Peer-to-Peer Electronic Cash System, www.bitcoin.org, October 31, 2008. https://bitcoin.org/bitcoin.pdf.[8]European Central Bank, Virtual Currency Schemes, p13, October 2012.[9]Juan M. Diehl Moreno & Santiago E. Eraso Lomaquiz, Argentina, Blockchain & Cryptocurrency Regulation, p193.[10]Ursula Rath & Thomas Kulnigg, Austria, Blockchain & Cryptocurrency Regulation, p209.[11]Daniel Haeberli, Stefan Oesterhelt & Urs Meier, Switzerland, Blockchain & Cryptocurrency Regulation, p443-445.[12]Taro Awataguchi, Japan, Blockchain & Cryptocurrency Regulation, p349.[13]Rebecca M. Nelson, Examining Regulatory Frameworks for Digital Currencies and Blockchain, Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs, U.S. Senate, July 30, 2019.[14]Barbara Slettner, Cryptocurrency AML risk considerations, Allen & Overy, http://www.allenovery.com/publications/en-gb/lrrfs/cross-border/Pages/Cryptocurrency-AML-risk-considerations.aspx.[15] Fedor Poskriakov, Maria Chiriaeva & Christophe Cavin, Cryptocurrency compliance and risks: A European KYC/AML perspective, Blockchain Cryptocurrency Regulation, 165.[16]Muriel Baudoncq, France Wilmet, Belgium, Blockchain Cryptocurrency Regulation, 222.[17]Murray Deakin and Sara Liu, New anti-money laundering and counter-terrorism financing laws, pwc, January 30, 2018, https://www.pwc.com.au/legal/assets/legaltalk/new-anti-money-laundering-and-counter-terrorism-financing-laws-300118.pdf.[18]Dong He, Karl Habermeier, Ross Leckow, Vikram Haksar, Yasmin Almeida, Mikari Kashima, Nadim Kyriakos-Saad, Hiroko Oura, Tahsin Saadi Sedik, Natalia Stetsenko, and Concepcion Verdugo-Yepes, Virtual Currencies and Beyond: Initial Considerations, IMF, January 2016, p30, https://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2016/sdn1603.pdf.[19]Ahmet Burcin Yereli, Isil Fulya ORKUNOGLU-SAHIN, Cryptocurrencies and Taxation, 5th International Annual Meeting of Sosyoekonomi Society, p224.
[20]Regulation of Cryptocurrency in Selected Jurisdictions, The Law Library of Congress, p2, https://www.loc.gov/law/help/cryptocurrency/regulation-of-cryptocurrency.pdf.
[21]Id., at 12.
[22]Vasilisa Strizh, Dmitry Dmitriev & Anastasia Kiseleva, Russia, Blockchain Cryptocurrency Regulation, p414.
[23]Taro Awataguchi, Japan, Blockchain Cryptocurrency Regulation, p355.[24] Charles Cooper, The cybersecurity sides of cryptocurrency, AT&T, https://www.business.att.com/learn/tech-advice/the-cybersecurity-side-of-cryptocurrency.html.
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