IIGF时评 | 以健康金融促进我国公民健康权

2019年12月28日，中华人民共和国主席令（第三十八号）发布，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（下称《健康法》或者该法）已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，自2020年6月1日起施行。这是我国卫生健康领域内的第一部基础性、综合性的法律，是国家第一次通过出台法律的形式规范医疗健康领域的社会行为与关系。该法对于“健康促进”和“资金保障”专门设置整章内容，是健康金融发展的法律依据和制度保障，为健康产业和健康事业发展的良好机遇。

一、《健康法》高度重视公民健康权

《健康法》第四条明确规定：“国家和社会尊重、保护公民的健康权。国家实施健康中国战略，普及健康生活，优化健康服务，完善健康保障，建设健康环境，发展健康产业，提升公民全生命周期健康水平。”　这标志着公民健康权正式进入法律视野。健康作为生命个体实现生存和追求幸福的根本前提，其重要性不言而喻。生命与健康作为人类一切活动的根本条件，从古至今都是备受关注的话题，我国立法机关对健康权开展立法也是国家经济、社会以及人类文明不断繁荣发展的现实诉求。《健康法》在保障公民健康权方面具有以下的鲜明特点：

一是充分吸纳国际健康法律制度的成功经验。在国外很多国家的宪法中均有“健康”和“健康权”的条款。本次立法中，充分借鉴了英国和美国关于医疗健康的体系模式和具体内容（见表1），具体体现在《健康法》的若干条文中，比如该法第一条“为了发展医疗卫生与健康事业，保障公民享有基本医疗卫生服务，提高公民健康水平，推进健康中国建设，根据宪法，制定本法。”就借鉴了国际上的通行表述。我国建构卫生健康体系是大势所趋，确实应当进一步借鉴他国的经验教训，结合中国卫生健康产业发展，运用法治思维以法治方式处理医改问题和健康促进工作，建设具有中国特色的中国卫生健康体系。

表1 英美等国卫生健康体系实践一览表

资料来源：根据公开资料编制

二是高度重视基层民众的健康权利。《健康法》在全国人大常委会历经数次审议和修订，纵观《健康法》的立法过程，始终贯穿着对推动基层民众健康权的以人为本的立法理念。2019年8月22日，该法第三次审议时全国人大宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：一是在总则中明确国家合理规划和配置医疗卫生资源，采取多种措施优先支持县级以下医疗卫生机构发展。二是明确县级以上地方人民政府整合区域内政府举办的医疗卫生资源，因地制宜建立医疗联合体等协同联动的医疗服务合作机制。三是增加规定，国家建立医疗卫生人员定期到基层和艰苦边远地区从事医疗卫生工作制度。四是增加规定，国家采取定向免费培养、对口支援、退休返聘等措施，加强基层和艰苦边远地区医疗卫生队伍建设。五是明确国家完善对乡村医疗卫生人员的养老政策。五条修改建议在本次审议中“强基层”作为医改的重点内容，其重要地位更加清晰明朗，基层民众的健康权的落地实现就是要在源头上解决人民群众关心和社会关注的“看病难、看病贵”的问题，让人民群众享有行使健康权的便利，享受公平及时的基本公共卫生和医疗服务。

三是大力保障公民基本医疗卫生服务的权利。该法第五条规定：“国家建立基本医疗卫生制度，建立健全医疗卫生服务体系，保护和实现公民获得基本医疗卫生服务的权利。”为进一步保障公民健康权，让更多人民享受到优质高效的医疗服务，以扩大当前医疗行业的受众群体为例，国家规范社会办医疗机构流程，明确了社会办医疗机构和公立医疗机构协同发展的基本方向。截至2019年6月底，社会办医院数量（21349家）是公立医院数量（11941家）的1.787倍，同时，据统计，近十年年来，我国社会办医疗机构总数增长了242.13%，并以年13.08%的速度递增。截至2019年6月，社会办医院占比64%，但社会办医院诊疗人次2.7亿人次，仅是是公立医院诊疗人次（15.4亿）的17%。由于中国计划经济时期自上而下的资源配置与行政干预，社会办医长期未能得到健康发展，主要政策障碍包括准入方面存在隐形限制、经营方面缺乏税收鼓励、用人方面缺少优质医师资源。同时，社会办医疗机构和公立医疗机构在医疗费用和服务质量方面并没有显著差异。为此，为了拓宽医疗机构辐射度，保障每个公民切实行使健康权，法律规定了在基本医疗保险定点、等级评审、实施特定医疗技术准入、医疗卫生人员职称评定等方面享有与政府举办的医疗卫生机构同等的权利，促进公民健康权在不同类型医疗机构的行使，推动了公民健康权在基层领域的确立和发展。

表2 我国2019年医疗机构数量统计表

资料来源：国家卫生健康委统计信息中心

二、《健康法》促进公民健康权的基本思路

切实保护公民健康权，完善《健康法》这部事关人民群众身心健康的重要法律，关乎能否真正把习近平总书记关于“确保人民群众身心健康的大事做实做好”的要求落到实处。因此，完善公民健康权的发展要在拓宽其内涵和维度、建设相关保障制度以及推进健康理念等方面作出努力，寻求法治进程和意义上的更大突破。其基本思路如下：

首先，要进一步拓宽健康权的内涵和维度。在《健康法》中，现有章节条文规定已经明确提出了公民健康权利的概念，但是并未明确指出这项权利涵盖哪些具体的健康范畴。因此，健康权的落实落地还需要进一步在概念梳理上作出努力，要切实增加公民健康领域的决策参与权、意见表达权和组建患者权利组织权等内容，并且还应当推动相关健康知情选择权、医疗救济获得权和医疗安全权在法律中的规范与细化。

其次，要进一步建设公民健康权保障制度。根据《健康法》应当制定实施细则，措施应当具有可实践性、可操作性、可救济性和可问责性，以此确保基本医疗卫生服务人人公平可及。为此，尤其应当围绕公民对于基本医疗卫生制度的合理诉求和国家对于基本医疗卫生制度建立、运行和维护的职责，建立相应的实体法律制度、程序法律制度、相应的纠纷解决机制和奖惩机制，通过制度形式规范健康权的具体内容和相应义务。

最后，要进一步推动健康权理念深入人心。《“健康中国2030”规划纲要》将健康中国作为国家战略。《健康法》的通过实施正是国家切实将健康放在优先率先发展的战略地位的体现，以这次法律的确立为契机，健康权的概念要进一步融入医疗卫生事业和人民生活的方方面面，用法治的手段为公民的健康开出“良方”，有助于推动公民健康的生活方式和经济发展方式，促进社会环境和生态环境的优化，为人民过上更加美好生活奠定扎实的健康基础。

三、健康金融促进公民健康权的政策建议

《健康法》第六章用了六条集中规范对于医疗卫生和健康促进的“资金支持”，并具体列明了基本医疗保险基金、职工基本医疗保险费、城乡居民基本医疗保险费等若干健康金融工具。值得指出的是，该法资金支持中全部是金融中的“保险”类金融服务，是充分考虑了现代保险具有经济补偿、资金融通和社会管理三大功能。2019年12月30日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定促进社会服务领域商业保险发展的措施，要积极发展社会服务领域商业保险，为更有力应对老龄化提供支撑，满足群众其他保险保障需求。为使健康金融更好地促进健康权的发展，提出以下政策建议：

一是加快发展商业养老保险，优化养老保险结构。该法第八十一条规定：“国家鼓励发展商业健康保险，满足人民群众多样化健康保障需求。”应当大力发展养老金融，借鉴国际经验，支持开发多样化的养老年金保险产品和适应60岁以上老人需求的医疗、意外伤害等保险产品。加快发展商业长期护理保险。

二是大力提升综合性健康类保险产品和服务质量。该法第八十二条规定：“逐步完善基本医疗保险可持续筹资和保障水平调整机制。”建议应当大力发展面向低收入人群和新业态从业人员的保险产品。通过供给侧改革，增加提供涵盖医疗、照护、生育等多领域的综合性保险产品，将医疗新技术、新产品等纳入健康保险。

三是加快推进保险市场体系，以公平竞争促进保险业升级。该法第八十四条规定：“国家建立健全基本医疗保险经办机构与协议定点医疗卫生机构之间的协商谈判机制”，为此应当发挥保险的杠杆作用，促进患者有序流动，提高基本医疗保险基金使用效益。

总之，公民健康权的发展应当基于国家建立基本医疗卫生制度的基础之上，通过健康金融的资金扶持，落实保障和实现人人享有健康权，享受安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，提高全民健康水平这一根本目的，建设相应的资金和保障制度，维护公民健康权益，促进健康中国行动，践行健康中国战略。

作者：
任国征中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（数据库）主任、健康金融课题组组长
冯晨音中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理，健康金融课题组健康权试点小组成员，华东政法大学法学硕士生

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新媒体编辑：张宇
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