智库 | 老旧小区改造市场机遇与社会化资本参与困境

中房智库研究员兰亚红/文

━━━━老旧小区改造迎政策风口
早在2015年12月召开的中央城市工作会议上，习近平总书记发表重要讲话就提到要“加快老旧小区改造”。2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，要“有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造”。2017年12月，住建部启动了广州、厦门、长沙、呼和浩特、沈阳、宁波等15个城市的老旧小区改造试点，并形成了一批可复制可推广的经验。进入2019 年，老旧小区改造政策热度持续提升。

2019年10月17日，全国城镇老旧小区改造试点工作座谈会在北京召开，浙江省、山东省、宁波市、青岛市、合肥市、福州市、长沙市、苏州市、宜昌市等“两省七市”被住建部列为新一轮全国城镇老旧小区改造试点省市。近期，同时为第一轮老旧小区改造试点城市的宜昌和宁波，已经启动了新一轮的城镇老旧小区改造试点工作，明确城镇老旧小区改造对象范围、改造内容范围、改造试点范围、改造试点任务，今年年底前将出台一系列老旧小区改造的相关政策文件。

未列入全国城镇老旧小区改造试点城市的地区，也纷纷顺势发布或正在制定老旧小区改造实施方案或行动计划。比如：北京市2018年3月就出台了《老旧小区综合整治工作方案（2018-2020年）》，确定了优先实施的小区范围以及改造方式；今年3月河北省“双创双服”活动领导小组办公室印发了《2019年全省老旧小区改造工程实施方案》；近期，河南省政府办公厅印发了《关于推进城镇老旧小区改造提质的指导意见》。

━━━━市场投资规模可观
我国城市更新和老旧小区改造的市场空间巨大。关于全国老旧小区改造的市场投资规模，市场上公开引用较多的是国务院参事、住建部原副部长仇保兴于2019年3月发表的文章中所透露的数据。据他估算，我国城镇需综合改造的老旧小区投资总额可达4万亿元，如改造期为五年，每年可新增投资约8000亿元以上。另一个可参考的数据是，在今年5月份召开的第十一届全国既有建筑改造大会上，住建部标准定额司巡视员倪江波介绍，我国2000年前的老旧居住小区有近16万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约为40亿平方米。

在仇保兴看来，老旧小区改造有九大必备选项（建筑性能检测和加固、外墙保温改造、可再生能源与建筑一体化、雨水收集、加装电梯适老改造、中水回用改造、供热计量改造、立体停车场、厨余垃圾处理与垃圾分类）和八大拓展选项（社区绿化和外墙绿化、增加社区对外通道、海绵社区整体设计改造、建筑外遮阳改造、厨房油烟集中过滤、楼宇间增加容积率、美化社区、基于节能减排绿色物业管理和智慧社区）。具体到单个旧改项目，可以通过“菜单式”模式对有条件改造的选项进行勾选，无条件改造的可以暂时不选。

另据华泰证券测算，在建设标准较高的情况下，我国老旧小区改造的平均投资强度有望达到300~400 元/平方米（不含电梯和户内改造），40 亿平方米的全国老旧小区面积对应超 1.2 万亿的市场空间。若考虑加装电梯，则有望额外增加约2万亿的市场空间，而户内的电气改造及更新装修也有望提供可观市场空间。

━━━━社会资本参与老旧小区改造困境

今年7月1日的国务院政策例行吹风会上，住建部副部长黄艳在解读老旧小区改造“改什么”“怎么改”“由谁来出钱”时表示，住建部对第一轮15个老旧小区改造试点城市的经验进行梳理，提出老旧小区改造的 “三个优先级”思路：“优先级一”为水电路气网；“优先级二”为电梯、停车库等配套设施；“优先级三”为物业管理和公共服务。

其中“优先级一”为必须完成的改造内容，这部分多为政府财政投入，有条件小区可探索企业参与模式。更多需要采取“居民出一点、社会支持一点、财政补助一点”多渠道筹集改造资金的模式，积极创新城镇老旧小区改造投融资机制，吸引社会力量参与。这也是第二轮全国老旧小区改造试点探索的重要内容之一。

但是，目前社会资本参与老旧小区改造投资仍面临多重困境。

一是政策突破难题。包括现行政策与老旧遗留的矛盾、规划指标和现状改造的矛盾、权属及利益的矛盾等等。对于这类矛盾，北京老旧小区改造网红项目——劲松北社区的社会资本参与方愿景集团董事长陶红兵深有体会。

劲松北社区有很多老旧的破房子，比如废弃的自行车棚，完全可以改造作为商用，既可以方便居民生活，又可以通过运营获得利润反哺改造投入。但是按照财政部门的政策规定，老旧小区的公共用房产权属于财政，闲置房理论上需要财政统一收回，不允许对外经营。

再如小区里废弃的锅炉房属于市政设施，改造为商用后，相当于土地用途变性，执照谁给办，收益归产权单位还是给运营商用来补贴老旧小区改造的费用？对于社会资本来说，这些都是投资中会遇到的政策不确定性风险。

还比如加装电梯就要增加公摊，而要保证业主使用面积不变，就要做一些结构调整。在北京实行减量发展的大背景下，这就牵涉到增加的建设指标从哪里来的问题。

二是改造后物业管理和维护难题。老旧小区居民因为受此前福利制度的影响，大多没有交物业管理费的习惯，没有公共维修基金。而改造后的老旧小区要进行维护保养，否则又会陷入老旧的轮回。对于社会资本来说，改造后能够收到多少物业费并没有十足把握。

三是融资难题。目前老旧小区改造因为有国家财政补贴，政策性银行是可以给参与改造的社会资本提供融资支持的，利率甚至低于基准利率，但是一般会要求借款主体是一个合法的收费主体——拥有物业公司，要有15年、20年的物业管理收费权限，因为要保证借款主体有长时间的运营收入，保证有偿还借款本息的能力。

上述难题表明，做好老旧小区改造，首先需要设立新的社区综合运营服务规则和机制。而这些规则和机制的建立，需要街道、居民、服务企业（社会资本）以及金融机构、电力等社会化机构的协同和配合。

城镇老旧小区改造既是民生工程，也是投资工程。在政策红利的陆续释放下，有望带动大量社会资本进入。但老旧小区改造也是一项涉及面广的系统性工程，还有很多难题需要在试点中、在实践中不断被发现，不断进行协调突破。

（此文刊于中国房地产报12月23日13版责任编辑苏志勇）

流程编辑：曹冉京
审读：戴士潮
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