天秤币（Libra）对我国数字货币监管的挑战及其应对

作者
杨东 | 中国人民大学法学院未来法治研究院教授，教育部长江学者特聘教授
马扬 | 中国人民大学法学院未来法治研究院研究人员

本文原载《探索与争鸣》2019年第11期

2019年10月24日，习近平总书记在中央政治局第十八次集体学习时强调，把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口，加快推动区块链技术和产业创新。此前区块链技术无疑是最具争议的新一代信息技术，原因是区块链技术的落地运用尚未显现之前，其体系内的激励方式——数字货币（Token）凸显出不受规制的非理性金融属性，数字货币泡沫的破碎造成了投资者损失，引发了监管部门对金融安全的担忧。近年来，我国监管部门反复强调防范以“虚拟货币”“区块链”为名的非法金融活动，而在区块链技术上升到国家战略高度后、政策利好与技术价值充分释放前，防范非法金融活动假借技术创新为名再兴风浪，避免技术与资本脱实向虚的监管任务比以往更加迫切。从时间序列上看，我国区块链政策和法定数字货币方案的推进与域外数字货币的实践与监管或有关联。2019年6月，Facebook联合发起伙伴发布的全球数字货币项目——天秤币（Libra），旨在基于Facebook生态建立超主权私人数字货币，此举引发了世界范围的热烈讨论，一向对数字货币忌讳莫深的我国也表现出极高的关注。央行研究局局长王信认为可以通过加快央行法定数字货币的推进等手段应对Libra带来的挑战。邹传伟从金融基础设施角度分析以Libra为代表的、由区块链支撑的新经济金融活动，认为既要充分理解并发挥Token范式的优势，又要警惕过分神化该范式而忽视其合规风险。

Libra面世后，各国央行纷纷表示要审慎对待超主权私人货币可能带来的金融稳定、洗钱和恐怖主义融资等风险，要施之以最严格的监管要求，美国国会也多次召集有关Libra和区块链的听证会，数字货币及其底层区块链技术已然成为各国金融科技角逐的新高地。虽然Libra尚未实际落地，但中央银行和监管部门的担忧并非杞人忧天，互联网时代来临后，提供金融服务早已不是金融机构的专属权利，BATJ、谷歌、亚马逊、Facebook等科技巨头（big-tech）巨大的数据和网络外部性优势，赋予了他们涉足金融服务的坚实资本。当科技巨头与数字货币产生交集时，对固有秩序的冲击可能难以想象。国内现有文献多从经济学、货币金融学等视角考察Libra及其影响，切中要点且兼具实践可能性的法学视角探讨尚不多见。考虑到Libra尚未落地实施且遭遇巨大的监管阻力，研究视野不应局限于作为个案的Libra对金融稳定的影响，而应整体地考虑数字货币作为新型金融业态对传统金融监管体制带来的挑战。伴随着区块链社会治理上升到国家战略高度、金融和科技巨头涉足数字货币领域、法定数字货币蓄势待发、比特币等数字货币的价值逐步形成市场共识等多方面背景，数字货币的针对性监管对策和普适性监管框架亟待形成。恰当的监管应对不仅能够遏制假借区块链、数字货币等金融创新为名的非法金融活动，还能够为法定数字货币提升货币功能和人民币国际化的宏观战略提供有益的指引。本文立足于国内外有关数字货币的最新进展，结合我国数字货币监管面临的实际挑战，意图精准定位监管政策中的难点并提出可行的应对方式。

天秤币法律性质及交易模式初探

Libra宣称其使命是“建立一套为数十亿人服务的简单全球货币和金融基础设施”，为此Libra联合了包括Visa、Uber等支付机构、电子商务、区块链公司、投资公司和非营利组织在内的合作方共同发行非主权数字货币，发起人的范围还将进一步扩大，Libra意图实现的宏大愿景极具震撼力。Libra包括三大核心模块：（1）安全、可扩展和可靠的区块链——Libra区块链（技术基础）；（2）支撑内在价值的资产储备——Libra 储备（价值基础）；（3）促进金融生态系统发展的独立治理结构——Libra协会（治理基础）。从经济实质而言，Libra储备是Libra系统最为关键的部分，但Libra的执行细节尚未公布，我们还需保持中立和审慎的观望态度。

国内不乏有关Libra的有益讨论，但遗憾的是，多数讨论过多地着眼于发散性的宏观构想，却脱钩于金融逻辑和监管现实，具备可行性的监管应对措施自然也就难以生成。因此，在分析Libra带来的挑战及其应对方式时，必须对其法律性质及交易模式中涉及的法律关系建立清晰的认知，尤其是其交易模式可能引发的合规问题。

（一） Libra的法律性质

互联网平台发行对应自身体系内权益的虚拟币并非新鲜事物，但多属于使用场景有限、发行兑换方式不稳定、无法与法定货币顺畅兑换的互联网积分，与作为信用中介的货币所需的公信力、价值支撑、币值稳定等要求相距甚远。支付宝和微信支付等支付工具中的余额仅是法定货币的电子化，尤其是第三方支付的商业银行备付金账户被撤销转而将账户设立在中央银行后，支付工具与货币创造完全脱钩。而Libra仿照中央银行的模式，通过形成资产储备生成天秤币（Libra coin）并规定了Libra的价值锚定一篮子货币，在制度设计上显然较电子化的法定货币更为复杂也更接近货币的本质，因此将Libra概括地定性为私人发行的超主权货币，使之与互联网积分相区别具有合理性。

为使现行法律制度能够顺畅地与Libra监管相对接，还需进一步考察Libra的法律性质、Libra的产生方式、发起人的收益分享方式。Libra储备的运行特征还引发了Libra是否属于证券或者集合投资计划的讨论。Libra的资金来源主要是用户和投资者，从白皮书和储备文件中可以看出，Libra反对币值过度波动但并不反对持币获得收益。豪威测试是国际判定数字资产是否构成证券从而遵循证券法律要求的主要判定方法，参考SEC《关于DAO的调查报告》和《数字资产投资合同的分析框架》，Libra可能满足豪威测试关于投资合同的判定标准。

1、金钱投入：投资者的法币投入。

2、共同企业：根据SEC采用的判断共同企业的“严格垂直标准”，即投资者的财富与第三方的努力和成果相互关联，且依赖于该等努力和成功。早期投资者注入的资金必然与Facebook或者Libra协会的运营紧密相连。

3、对来自他人努力所产生利润的合理预期。

对于普通用户而言，持有Libra并不产生利息，因此也不存在利润来自“第三方的努力”，普通用户和投资者也不寄希望于投资Libra以获取收益，因此Libra不宜被归为证券。对于发起人而言，Libra的法律性质并非同样简单明了。Libra在投资低风险证券的收益覆盖生态运营、建设后，将会把剩余收益奖励给早期投资者。白皮书提示存在Libra投资代币，则Libra投资代币实际成了一种低风险证券的收益权证，Libra协会成为了资产管理人，当然也就符合了投资合同的判定要素。如果Libra对早期投资人构成证券发行，即使普通用户能够避免《数字资产投资合同的分析框架》中关于证券认定的二级市场价格、回报承诺等一系列标准要求，也会被施加严格的证券发行的法律要求。国外监管案例显示稳定币需要与美元1：1锚定，且回购时只能打折回购而不能溢价回购，锚定一篮子货币（即使Libra较法币溢价很小）的Libra可能无法符合监管的要求。

需要指出的是，数字货币作为一种技术创新催生的金融新业态，其法律属性不会因底层技术的改变而改变，法律性质只能与法律关系相互作用。现有的数字货币认定中，比特币和以太坊存在于分散的网络结构中，不满足豪威测试中利润“来自第三方努力”的证券认定条件，属于商品而非证券范畴。虽然Libra所使用的区块链技术与比特币等其他区块链技术存在差异，但并不是数字货币法律性质的决定因素，现行的数字货币采用了数目繁多且各具特点的区块链技术，Libra的底层技术也并未体现出较现有区块链技术的优势。决定数字货币法律性质的关键在于刺穿表象后的法律关系，国外司法亦称“经济现实”。

总而言之，对于普通用户而言，Libra是锚定一篮子主权货币的合成货币，几乎不具备投资价值，不会被归为证券或者集合投资计划；而对于发起人而言，Libra投资于银行存款和短期政府证券产生的利息将会被分配给发起人，假设Libra被广泛使用，上述利率不高的投资产品所产生利息总额的绝对数量十分可观。Libra协会发行Libra的行为极有可能被视为证券发行。域外法律将专为支付用途的数字货币归为支付工具，接受资金流转和跨境金融法律的监管。我国法律并未如国外法律就支付工具单独立法，因此Libra发行后国内的监管应以反洗钱、反恐怖主义融资等法律为主，至于市场主体以Libra为客体进行有价证券交易和犯罪行为，则适用证券法律处理。

（二）Libra的交易模式

无论Libra将演变为何种样态并引发何种风险，一切问题的前提即是Libra会以怎样的形式进入我国并与用户、投资者发生关联。Libra白皮书说明了参与Libra的两种方式：（1）直接使用法币资金购买Libra；（2）向Libra协会缴纳资金成为验证节点。前者主要面对零售用户（to C），后者面对批发用户/企业（to B），前者潜在的风险更高。

基于维护国家安全和社会公共利益等目标，我国对资本市场和互联网实行了必要的管制，金融监管部门也对数字货币等可能涉嫌非法集资、诈骗等违法犯罪行为的金融新业态严厉打击，因此Facebook生态和Libra可能暂时不直接与我国的C端用户发生关联。Libra的运行必须满足跨境资金流转严格的反洗钱和反恐怖主义融资监管要求，但Libra的合作伙伴包括了Coinbase这样的能够实现法定货币与数字货币自由兑换的数字货币交易平台，这意味着无论是否以合作伙伴的方式参与Libra生态，数字货币交易平台可能会充当Libra的法定货币通道。Libra可以在这些平台上与法定货币、数字货币完成自由兑换。当我国用户不能直接使用法币购买Libra，且使用域外账户又会受到外汇管制时，可能会尝试以下路径购买Libra：

1.首先利用国内大量存在且KYC审查并不严格的数字货币交易平台将人民币换为比特币等数字货币。

2.将购买的数字货币利用跨国界的区块链网络转移到Coinbase等与Libra有合作的数字货币交易平台。此时虽然会受到作为验证节点的数字货币交易平台较为严格的KYC审查，但相较于直接绕过法币资金的外汇管制更为容易。

3.在与Libra有合作的数字货币交易平台中，将数字货币置换为Libra。

图1　数字货币交易平台上Libra的可能购买流程

金融管制使我国银行账户资金的跨国流转受到严格限制，但在区块链系统中，银行转账的过程可以在一国内完成，跨国转账由数字货币交易平台完成，该路径利用相较于银行审查更为松散的互联网信息审查规避金融管制。因此，若未来基于金融风险防范等目的禁止Libra进入我国，无论对金融与互联网的管制是否松动，在数字货币监管配套措施不健全的情况下，Libra都会以与中央银行、监管部门意图相左的方式与数字货币投资者发生关联。若未来允许Libra等国外私人发行的数字货币以合规的方式进入我国，或者对本国私人数字货币发行留出制度空间，则必须审慎总结过往监管经验教训，找准新形势下应对数字货币挑战的针对性方案。

监管延伸路径下的数字货币监管

如果私人发行的超主权货币诞生且被广泛使用，则国家货币发行权将遭受侵蚀，进而对现行国际金融秩序形成巨大冲击，因此世界主要经济体的中央银行和监管部门都对Libra密切关注。各国基于不同的金融和数字货币监管立场，强调Libra需要满足监管部门的要求，防止对金融稳定产生影响，同时还要求Libra发起人提供更详尽的项目信息。综合国内外监管机构的公开言论，Libra带来的挑战可以概括为以下几点：（1）货币、汇率、利率等金融系统稳定；（2）对商业银行的冲击；（3）反洗钱和反恐怖主义融资；（4）用户隐私保护；（5）保护竞争。具体来说，Libra作为超主权货币可能导致中央银行控制下的货币政策不能顺畅地传导至社会经济中；商业银行吸储放贷的能力也将因资金流出银行体系并滞留于Libra生态而遭受削弱；用户隐私保护和竞争保护则是竞争法对于Facebook这类垄断巨头制约目标在数字货币领域中的延伸，不仅域外对Facebook滥用用户数据开出天价罚单，数据滥用的现象在我国也令人担忧，今日头条和微信为用户个人数据大打出手的“头腾大战”等竞争案例屡见不鲜，数字经济竞争的冲突凸显了数字经济的内生矛盾。Libra的发行可能对金融稳定、反洗钱、证券监管、保护竞争等诸多问题提出挑战，但客观上该超主权货币尚未发行落地，且既有文献对于上述问题已经有充分论述，本文不再赘述。Libra仅是私人数字货币的个案，但为金融安全和市场秩序编织安全网的监管政策不能狭隘地局限于“就事论事”，而是需要实现一定程度的监管延伸，下文将以Libra的交易模式入手，说明数字货币监管的治本之策须是形成体系化的监管框架。

（一）数字货币交易平台监管悖论

就Libra个案监管而言，最应当关注的是其去银行中介化的交易模式可能产生的挑战，即数字货币交易平台代替商业银行作为法定货币进入数字货币交易活动之中介可能产生的风险。人民银行等七部委联合发布的《关于防范代币发行融资风险的公告》（以下简称七部委《公告》），禁止代币融资交易平台从事法币交易与币币交易，甚至将信息中介服务也予以叫停，数字货币交易平台在我国已没有法律上的存在空间。然而我国民间还存在着大量不符合《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》的数字货币交易平台，这些交易平台业务准则缺失，更不具备维持可靠稳定交易系统的能力。在我国的二、三线城市甚至边远村镇，这些交易平台利用金融下沉人群金融风险防范意识差的特性，埋下群体性事件的隐患。虽然我国对数字货币交易平台在国内的运营采取完全禁止的态度，但监管政策未必得到严格彻底的执行。

设想在Libra正式推出后，无论我国监管政策是否对其持欢迎态度，国内外数字货币交易平台必将争先恐后地上架Libra与其他数字货币的交易产品，因为Libra能为交易平台实现便捷的法定货币和数字货币的实际兑换，给交易平台带来增量资金的流入。如监管政策对Libra持开放态度，那么在缺少银行分销的情况下，是否同时放开数字货币交易平台在我国的法律生存空间？如若放开数字货币交易平台的运营，又如何区分兑换Libra的交易平台和交易非标数字货币资产的交易平台？此外，通过交易平台进入数字货币市场的法定货币资金，可能不会流向Libra这类接受监管、具备一定公信力的数字货币，而是作为炒作资金购买具有欺诈性质的虚假数字货币，从而引发更复杂的市场风险。因此，在数字货币交易平台名义上被禁止的监管现实下谈及Libra的应对问题，很可能陷入“按下葫芦浮起瓢”的监管悖论，有关以数字货币交易平台为切入点的监管应对将在后文细致论述。

以交易模式为视角细致分析Libra推行后可能引发的监管尴尬，不难发现在缺失整体性的数字货币监管配套措施时，即使Libra发行方尽最大可能满足监管要求，各类潜在风险得到充分控制，仍会因市场主体的自发性行为而被动地引发风险。因此，现阶段的研究不仅需要持续关注Libra的开发进程和国内外市场、监管方面的回应，更需要以此为契机重视数字货币的整体性监管问题。《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》指出，支持在深圳开展数字货币研究与移动支付等创新应用，可见数字货币不再是公开言词的禁区，国家层面也逐步重视新兴金融资产的研究和运用。在对Libra的基本性质和潜在影响有基本认识后，应充分关注Libra发行后的现实影响，以客观的现实和数据为进一步的研究和应对锚定原点。这一阶段，监管部门不应被动跟踪，而应在Libra给社会公众普及数字货币和区块链的认知的基础上，对数字货币市场非法行为的毒瘤进行切割和整治。当前我国就Libra的应对之道不能局限于大量概念层面上的文牍空转，而是要从我国数字货币监管面临的最直接挑战入手，即从广泛存在的、未经批准的地下数字货币交易行为入手，建立整体性的数字货币监管框架。

（二）金融科技异化下的数字货币监管困境

金融科技是技术带来的金融创新，对金融市场、金融机构或金融服务的提供方式产生了重大影响，是“破坏性创新”内生增长理论印证于金融演进趋势的客观表现。分布式账本、云服务、大数据和人工智能在金融领域中的广泛运用，创造出更高效、更具活力和更低成本的金融体系。这些新技术的涌现之所以能够带来金融领域的颠覆式创新，关键在于改变了信任的建立方式，即技术和代码的客观信任一定程度上取代了财富和道德的主观信任。分布式金融（科技）通过减少传统金融服务中的中介机构和中心化程序，降低中间环节的风险，有利于金融稳定和金融效率的提高。金融科技中最具分布式特征的技术当属区块链技术，区块链在根本上改变了中介化的信用创造方式，有能力重构金融市场的基础设施，对金融市场带来革命性的影响。区块链技术一度面临着技术性能与应用场景之间的抵牾，但随着技术层面的日臻完善，中央银行、交易所、金融机构纷纷利用区块链技术优化完善金融产品和金融服务。

区块链运用于金融领域中的优势已毋庸置疑，但区块链作为金融科技异化的源头即是最原生的区块链概念——Token。在中本聪公布《比特币：一种点对点的电子现金系统》白皮书后，最具影响力的数字货币——比特币横空出世，十年间千万倍价值的增长某种意义上诱发了“山寨币”（altcoin）和“首次代币发行”（ICO）乱象。在真实价值缺失和监管重拳打压的联合作用下，欺诈与炒作的泡沫已经破灭，市场逐步回归金融规律的客观和理性。各国监管部门对数字货币的监管认识和执法日益成熟、金融机构在依循金融逻辑下的创新活动，都使数字货币在提升金融效能方面更好地发挥作用。

我国数字货币监管效果可概括为：监管效果不佳，市场活跃程度剧增。2017年七部委《公告》将首次代币发行（ICO）定性为“本质上是一种未经批准非法公开融资的行为”，对我国的数字货币交易行为进行了“全口径禁止”。2018年银保监会、中央网信办、公安部、中国人民银行、市场监管总局联合发布《关于防范以“虚拟货币”“区块链”名义进行非法集资的风险提示》（以下简称五部委《提示》）。五部委《提示》虽然在目的上与七部委《公告》一致，即防范借助炒作区块链概念进行非法集资、传销、非法发行证券等违法犯罪行为，但措辞言简意赅、切中要害，更准确地把握住数字货币异变的新情况。五部委《提示》公布后不久，中国互联网金融举报信息平台将“代币融资发行”列入“互联网金融举报范围”中。结合2018年以来最高人民法院、最高人民检察院和公安部等政法机关对虚拟货币整治力度加大的背景，可以说我国对虚拟货币的监管较此前认知更全面、态度更严厉、手段更坚决。

然而，监管部门的严厉打压并未收获预想的效果。比特币在七部委《公告》公布后跃升至20000美元的历史高点，在一定程度上显示了去中心、跨国界的数字货币不受制于单个国家的监管政策。而进入2019年后，数字货币市场总值从1000亿美元低点最高跃升至4000亿美元，部分数字货币再次展现了如2017年ICO盛行时的造富效应，虽然价格尚未回到历史最高点，但在数字货币交易的活跃程度上远胜于2017年。数字货币的交易并没有因监管政策的弹压而消寂，而我国金融下沉市场中违法犯罪行为伴随着市场的回暖再度猖獗。

从数字货币的交易现实而言，先前的监管措施可能并不尽如人意，且上述七部委《公告》、五部委《提示》属于法律位阶较低的规范性文件，现行法律又未能体现出对新型金融资产的灵活应对，数字货币监管在我国处于事实上的“失语”状态。我国数字货币监管始终未从根源上遏制违法犯罪行为，反而是伴随着近来比特币价格的回暖，犯罪行为又有抬头之势。有鉴于此，在Libra网络成型前，我国金融监管也并非仅能作壁上观，而是需要即刻面对假借金融创新之名，行诈骗、传销、非法集资之实的违法犯罪行为。

数字货币监管挑战的现实应对

科技巨头发起、社会广泛关注的Libra刺激了市场中的不良因素，这些不良因素在区块链技术发展成为国家战略、央行法定数字货币进程箭在弦上的今日越发不和谐，监管部门有必要依托权威渠道向社会传达客观事实、引导社会舆论，具体可从以下几个方面展开：

（一）明确数字货币法律属性

海德格尔有言：“词语破碎处，没有存在。”数字货币的文字通胀和语义混淆已经对新型类金融的法律属性识别造成了严重的负面影响，进而对法律规则适用于数字货币监管形成了阻碍。国外监管机构将不同种类的数字货币定性为支付工具、商品、证券等，而我国在处置数字货币法律问题时经常将虚拟货币、数字货币、加密货币等混淆，甚至将互联网积分也归于数字货币行列。Libra的运作机理、项目目标和监管合规远较以往的数字货币复杂，主管部门应在合适的渠道向社会清晰地传递Libra的真实情况，强调Libra与日常统称的数字货币之间的区别，进而为法律的适用铺平道路。我国语境下经常被混为一谈的“数字货币”主要包括如下几个类别：

1、支付宝、微信支付中的余额。其本质属于人民币的电子形式，一般称为电子货币。

2、中央银行数字货币。我国早在2014年即开始研究法定数字货币，法定数字货币是优化法定货币的支付职能的产物，同时也能够更为顺畅地传导货币政策。

3、Q币等体系内的互联网积分。互联网积分仅能在特定体系内流转，不能与法币实现双向兑换，也不完全符合当前用户的支付习惯，通常被认为是一种财产性权益而非货币或者金融资产。

4、比特币等数字货币属于民间金融资产。根据2013年《关于防范比特币风险的通知》，比特币被明确认定为虚拟商品，根据域外监管实践和法理，以太坊也属于商品。其他绝大多数民间资产本质上属于金融产品，尤其是证券类金融产品，与非法集资无差别，必须加以整治。

我国有关证券概念的争议持续多年，学界与立法机关的态度都历经多次摇摆，在面对数字货币等新金融业态时，相对静滞的证券定义不能有效回应数字货币的法律性质问题。我国证券的定义呈现出零散化特征，证券定义的规范依据模糊，证券定义囊括社会中新型金融资产的解释力不足。数字货币的财产属性虽然得到承认，但其他规范性文件没有对后续出现的数字货币根据其实质定义为证券，数字货币的融资、交易行为不能进入证券法律规制框架之中。《刑法》在非法经营罪中规定了“非法经营证券、期货业务”的条款，同样因数字货币难以被认定为证券而陷入法律适用的困难。

明晰证券概念的作用在于为企业提供明确、合法的融资手段，而不是从兜底性全面监管的立场出发加以界定。《证券法》定义的证券主要以股票、债券为原型，证券概念偏窄不利于法律对金融实践进行规制，且《证券法》实施以来，尚未出现国务院根据法律授权认定过其他证券的情形。豪威测试和里夫斯测试（Raves test）这两种经由美国法院不断发展的证券定义方法达成了共识，即证券的特征是投资性、横向共同性和风险裸露性，证券概念应适应资本形成和投资者保护之间的平衡、市场经济的基本要求而有所扩大。数字货币某种程度上已经成为市场型间接金融，打通了直接金融和间接金融的纽带，证券概念扩大的方式可以考虑一方面将集合投资计划份额作为证券加以列举，另一方面导入抽象概括化的集合投资计划概念，作为证券的兜底性条款。扩大证券的定义、范围和适用对象，则当前绝大多数数字货币就有了正式的法律依据，相应的救济措施便能及时跟进。

（二）以交易平台为抓手传递监管效果

Libra在短期内不直接冲击我国的金融秩序与金融稳定，但其可能诱发数字货币整体风险，监管重点应密切关注以往风险处置的流弊。数字货币乱象之所以屡禁不绝并非因为我国法制不成熟，而是在执法层面上存在不足。比特币和以太坊属于商品的认知在国内外形成了一定的共识，但其他实质上属于证券或者金融产品的数字货币也套用“商品”的外衣规避非法集资认定，对于客观存在的非法吸收公众存款的数字货币基金和数字货币交易平台应予以重点关注。

以太坊及其创始人杰弗里维尔克

国外研究报告（Diar 2019.6）显示，中国2019年第一季度的稳定币（作为数字货币交易的重要媒介）创下新的历史最高点，稳定币链上数据的活跃与该地区的数字货币交易的活跃程度呈正相关关系，进出中国交易平台的稳定币交易量远远超过西方和全球其他交易平台，占已知总交易价值的60%左右。该报告实际上仍然低估了中国投资者在全球数字货币交易中的比重，因为Diar未将币安（Binance）这类实际与我国用户关联紧密的交易平台统计在内。
交易平台是目前整个数字货币交易的关键和龙头，几乎把持着数字货币全产业的话语权，规制好交易平台能够有效地向数字货币市场参与者传递监管政策意图，在具体的监管操作层面应把握对社会的影响和执行的难易：

1、比例原则下监管头部交易平台。在监管重拳出击之下，数字货币市场一度遭遇重挫，大量的国内投资者基于政策恐慌抛售数字货币，境外资本也借势极力打压市场价格，国内投资者损失惨重。如能有效遏制数字货币交易，上述严厉打击实属有效，但由于监管政策落地后还存在大量数字货币投资渠道，境外资本利用此前恐慌性杀跌获取的筹码再度大幅拉升数字货币价格，国内投资者跟风涌入再次诱发了市场风险。对于头部交易平台，暂时不宜重拳出击绝不意味着听之任之，而是在内部沟通中提出严格的监管要求。例如在我国运营的交易平台在KYC领域的门槛设置形同虚设，而境外合规交易平台的KYC要求极其严格，国内一般投资者根本无法满足，甚至机构投资者都难以在这些平台中交易，有关交易平台的监管政策方面还需进一步抓严抓实。

2、严格中小交易平台监管执法。大量中小交易平台的运营方人数少且专业程度极低，不法分子将投资者的本金视为目标（民间称其为“杀猪盘”），涉及严重的违法犯罪行为。对这些交易平台的监管无须另立监管规则，当前的监管政策和刑事法律完全足以将其纳入监管范围，尽快梳理典型案例并打击猖獗的违法行为，也能够给头部交易平台敲响警钟。

此外，Libra的法币通道将借道Coinbase等合规交易平台，而交易平台即将受到反洗钱金融行动特别工作组（FATF）的监管。FATF要求数字货币交易平台在执行交易时需要遵循“旅行规则”附上用户信息，我国作为FATF的成员国，在履行国际组织义务时也能够达到规制交易平台的效果。

（三）惩治违法行为与加强投资者教育

近来涉案超过百亿的PlusToken资金盘崩盘、安徽天策代投平台爆雷等事件给我国数字货币监管敲响了警钟，数字货币带来的群体性风险已经逐步上升到比肩P2P爆雷的程度，应以典型案件的处理作为加强投资者教育的具体举措，对部分借助Libra发行势头死灰复燃的欺诈项目加以遏制。

目前各类微信群、微博、知识星球等网络媒体渠道，充斥着大量的提供数字货币交易信息、诱导投资者的行为。网络监管部门可联合互联网服务提供商，摸排可能存在的非法行为，在把握行政手段比例原则的基础上要求其整改或者关停。部分观点认为，我国对于数字货币的监管过于严格。从规范性文件的措辞而言该观点有一定道理，但在具体实施层面上，我国的监管政策并不严格。美国将数字资产主要置于证券法律监管之下，在监管部门网站上多次发布有关不当宣传数字货币言论、未经许可发行数字货币的处罚案例，而且处罚极其严格，对社会起到了良好的指引作用。反观我国，对于数字货币、数字资产的权威理性分析有所不足。

在Libra出现并成为社会讨论热点时，大量个人和自媒体有意或无意地渲染Libra的颠覆性意义，通过散布误导性言论将不同的数字货币混为一谈，数字货币的新颖性和复杂性给普通大众带来了极大的认知困难。监管部门可以考虑通过公共性文件或问答等方式向社会传递正确的认知。但在传递正确认知时，须谨防监管文件或表达被曲解的可能，通过对不同数字货币的分类表明监管的认知已日臻成熟，帮助投资者跳出语义陷阱。向社会传递Libra理论上不具备炒作空间并不代表着我国打早打小、防范系统性金融风险的监管思路发生变化，更不代表不处于金融监管之下的民间金融资产将在我国获得政府的认可。

（四）完善并执行《区块链信息服务管理规定》

中央网信办出台的《区块链信息服务管理规定》（以下简称《规定》）对于我国区块链技术赋能实体和规范市场秩序有重大作用，但也存在一定不足。《规定》主要规制利用区块链技术提供信息服务的行为，即规制的是区块链的“链上信息”，这与区块链的技术实现路径相符。但与区块链有关的违法犯罪行为几乎都是通过互联网、自媒体等“链下信息”实现，因此《规定》对国内区块链技术运用的摸查存在一定的方向偏差，不仅可能无法了解市场的真实情况，还面临规则过于严厉不利于技术发展之攻讦。部分交易平台为逃避被认定为“信用中介”而承担的法律责任，自称为“信息中介”。目前的交易平台几乎都是信用中介，平台中数字货币和法定货币的交易表面上是个人间的自由买卖行为，但实际是交易平台控制下的经营行为。即使交易平台仅提供信息服务，但其提供的链下信息是否应为《规定》所规制，是监管部门应该回应的问题。从法理和投资者保护的视角而言，《规定》当然应当包含对链下信息服务的规制。

《规定》的完善还需要不断与行业实务形成有效沟通。由于区块链行业处于发展初期，相关的应用场景与商业模式仍然在不断探索之中而存在较多的不确定因素，因此《规定》选择了较为概括的方式说明其适用的范围。《规定》并没有对区块链信息服务的种类或者具体内容进行界定，而是宽泛地采用了“区块链信息服务”这一表述。从行业发展的阶段与现状来看，应该说这一表述给后续发展留下了相对较大的空间。但是在监管文件规定较为宽泛的情况之下，监管部门和行业组织的信息交互就更加不可或缺，只有通过两者不断地信息交互，才能提供一条明晰的监管红线，进而给予区块链信息服务业正确的方向引导。

综上，以建立全球数字货币为目标的Libra，其理想目标有多宏大则现实阻碍就会多艰难，其必将面临诸如储备中有价证券如何配置和交易、跨国境的数字货币流转机制是否通畅、用户的个人数据和金融隐私如何得到妥善的保护等大量悬而未决的问题。当全球新一轮量化宽松政策已然展开的敏感时刻，Libra意图挤压银行的生存空间可能会首先冲击小型银行的流动性，流动性危机将在金融去杠杆的背景下被放大，最终可能积攒成为金融系统的整体性风险。无论Libra项目是否能够顺利推进，可以预见的是在技术发展日新月异的今天，类似于Libra的尝试还会出现。在讨论Libra的经济实质时，更应注意的是区块链和数字货币的治理。当审慎监管、功能监管、行为监管等传统监管体系无法有效应对去中介、去中心化的金融交易模式时，应增加以大数据、云计算、人工智能、区块链为依靠的科技监管维度，形塑双维监管体系，更好地应对金融科技所内含的风险及其引发的监管挑战。