中国数字普惠金融的探索与实践（下）

作者：人民银行金融消费权益保护局数字普惠金融课题组
来源：中国金融新闻网—金融时报

编者按：近年来，传统的普惠金融体系由于渠道有限、创新乏力、可持续性差等问题，很难再有新的突破。而以云计算、大数据、移动互联网、人工智能等为代表的数字技术，有助于解决普惠金融服务质量和可持续的问题。为此，人民银行金融消费者权益保护局数字普惠金融课题组对部分商业银行利用数字技术发展普惠金融的做法进行了调研。调研报告分上下两部分内容，继上篇总结相关发展经验之后，本期刊发的下篇针对数字普惠金融发展面临的挑战，提出了思考和建议。

随着数字技术快速发展及与金融的不断融合，数字技术已经深刻改变了普惠金融的发展方式，数字金融产品和服务覆盖率进一步提升，服务普惠金融目标群体的能力显著提升，数字普惠金融生态不断完善。但应充分认识到在目前的数字普惠金融发展中，仍旧面临着挑战和存在一些亟待解决的问题。

我国数字普惠金融发展面临的挑战

（一）对数字普惠金融理解片面，存在泛化、滥用数字普惠金融等问题。一是部分金融机构或金融科技公司为开拓业务、获得市场认可，将其推出的数字金融产品和服务均定义为数字普惠金融产品和服务，偏离了数字普惠金融的本质和内涵。部分互联网金融机构甚至以“数字普惠金融”之名，行侵害消费者合法权益之实。二是部分金融机构或金融科技公司打着“数字普惠金融”旗号进行创新，但未能充分考虑普惠金融重点目标群体的金融需求，存在伪创新、创新不适当等问题。

（二）信息割裂使得金融机构获取整合信息难度加大，制约获客、风控等经营活动。一是社会信用体系建设“孤岛化”“碎片化”问题依然存在，金融机构所需数据分散在工商、税务、司法、海关、社保等政府部门和机构，数据标准化不够，且未能有效整合和共享，金融机构普遍采集难、采集贵。二是部分地方政府部门更倾向与大型金融机构合作，中小金融机构在洽谈和获取数据方面难度更大。三是部分数据金融机构需依托第三方公司获取，获取成本高且数据准确性和合规性难以把握。

（三）数字技术可能造成“数字鸿沟”和新的金融排斥。一是部分金融机构未能有效把握数字金融与传统金融之间的关系，容易过度推广和使用数字金融手段替代传统金融服务，如有的分行在下辖各网点推行数字化服务手段，将一些原本需要人工完成的服务全部交给智能自助设备，并将综合事务职能全部上收至分行，从而使网点功能集中于营销。数字化服务手段的泛化，提高了老年人、农民、贫困人群等群体获取金融服务的门槛，对其而言相当于金融服务降级，可能造成新的金融排斥。二是老年人、农民、贫困人群等群体金融素养不高，主观上不信任新兴数字金融产品，有排斥抵触心理，也不会、不擅长使用数字金融产品，容易产生“数字鸿沟”问题。

（四）数字普惠金融可能带来多方面的风险。当前我国数字普惠金融风险具体如下：一是市场主体的不当行为导致的风险。如部分金融机构在通过多样化渠道获取消费者个人信息时未能妥善保护好信息安全，存在擅自将消费者个人信息用于其他用途或泄漏消费者隐私的行为；部分金融机构对产品和服务的信息披露不充分，投放的金融广告不负责任等。二是新技术不成熟、不可靠导致的风险。如金融机构大量运用新技术，但有的在系统安全、模型安全、资金安全和数据安全等方面存在隐患。三是监管滞后、监管能力不足的风险。当前数字普惠金融新的参与者不断涌现，跨界合作较多，金融服务链条长，委托代理关系复杂，交叉性金融产品不断出现,但监管前瞻性、及时性以及手段多样性不足，对目前的分业监管体制也提出了挑战。

（五）数字普惠金融可持续发展面临挑战。一是虽然数字技术创新有力降低了金融机构发放小微企业贷款的成本，但在当前贷款利率水平要求下，部分银行普惠口径小微贷款业务面临亏损，长期可持续发展难度较大，也不利于惠及更多小微企业。二是中小银行负债成本较高、金融科技实力较弱，受大型银行金融科技手段及低贷款利率冲击，中小银行经营压力偏大。三是部分银行为严格控制风险，存在将贷款发放给最优质客户，后者转而用贷款进行套利的现象。虽然各行数字技术已较为发达，但对资金的跨行流动及使用难以进行有效追踪。

（六）相关法律法规、制度及规则不完善，制约数字普惠金融长期发展。一是部分政策规定制定较早，未能预见数字技术和数字金融的快速发展，规定较为滞后，制约数字普惠金融发展，如《流动资金贷款管理办法》规定即使发放小额贷款，银行员工仍需现场逐户调查，该规定已难以适应线上贷款迅速发展的实际。二是部分规定不利于小银行发展数字普惠金融业务。互联网金融业务优势在于可打破地域性限制。但根据监管要求，地方法人银行发放贷款只能用于支持当地经济建设，原则上不能超出所在地区。受限于地域内人口有限等因素，中小金融机构存在金融科技系统投入产出难以匹配之类的问题。三是与数字普惠金融相关的规定缺失或不明晰，如基于互联网发生交易的电子合同和电子签名等相关法律规定不明晰，对银行追偿及消费者维权带来了较大阻碍。四是金融消费者权益保护的法律法规还不健全，特别是对数字金融的消费权益保护仍有待细化完善。

应对数字普惠金融挑战的思考

（一）以科技赋能为核心，重视数字普惠金融发展潜能。一是更加重视发挥数字普惠金融潜能。《G20数字普惠金融高级原则》指出，“倡导利用数字技术推动普惠金融发展”，并鼓励各国将数字普惠金融作为普惠金融领域的发展重点。我国应继续深入推进数字普惠金融发展，提升数字普惠金融质效和国际竞争力。二是深入贯彻落实《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》要求，推动提升金融机构科技运用水平。依据人民银行《金融科技（FinTech）发展规划（2019－2021年）》，鼓励金融机构特别是大型金融机构加强人工智能、物联网、云计算等数字技术的研究，不断丰富产品体系，不断提高技术运用和风险防控能力。

（二）以风险防控为底线，推进数字普惠金融稳妥发展。一是针对数字普惠金融特点，处理好数字普惠金融发展中的创新与风险，构建以风险为导向的、公平的监管框架，加强行为监管和功能监管，加强监管科技建设，研发基于数字技术的监管平台和工具。二是探索借鉴“监管沙盒”方法，在小范围、可控的环境下建立试验和创新框架，既包容创新又能较好防控风险。三是夯实金融机构主体责任，要求金融机构将“负责任金融”理念贯穿经营始终，结合数字金融产品特点，健全相关的业务操作规范及内控制度，强化信息披露和风险提示，完善金融消费者投诉和处理机制，切实保护消费者数据和资金安全。

（三）以数据共享为目标，加强社会信用体系建设。一是进一步完善征信体系。构建国家金融信用信息数据库与市场化个人征信机构“功能互补、错位发展”的征信市场格局。鼓励政府部门、公用事业单位向征信机构提供信息，发挥征信机构第三方的专业优势，促进各类信用信息应用共享。二是鼓励因城施策，在地方层面，整合金融机构、司法、工商、税务、公用事业单位等部门的信用信息资源，统一数据标准，探索打造统一的信息共享平台。如苏州推出了“企业征信基础数据库+苏州综合金融服务平台”模式，极大地提升了信用信息覆盖面。三是参照《G20普惠金融政策指引：数字化与非正规经济》，鼓励金融机构探索运用“替代性数据”提升小微企业获贷能力。

（四）以平衡关系为前提，推进数字普惠金融协调发展。一是平衡好数字金融与传统金融的关系，指导金融机构优化服务流程，协调推进线上、线下服务，更好服务普惠金融重点群体。对于依赖传统金融服务的老年人等群体，不应“一刀切”地推广使用数字金融工具，而应在保持传统服务功能、满足消费者多元选择的同时，设计推广更人性化的、更有针对性的服务规范。二是加强数字普惠金融知识宣传普及，提升消费者数字金融素养和防风险能力。

（五）以政策优化为引领，推进数字普惠金融可持续发展。一是坚持“市场主导、政府引导”，继续鼓励金融机构探索运用数字技术改进小微企业融资，在目标导向上，按照习近平总书记2018年11月1日在民营企业座谈会上的要求，要优先解决民营企业特别是中小企业融资难甚至融不到资问题，同时逐步降低融资成本。二是应完善政策执行方式，坚持实事求是，避免“一刀切”。三是继续发挥好“几家抬”的政策合力，帮助商业银行和金融机构降低成本，引导流动性进入民营企业和小微企业。

（六）以构建良好生态为导向，推动数字普惠金融高质量发展。一是健全数字普惠金融法律法规及相关标准制度，夯实数字普惠金融发展基础。逐步完善数字普惠金融法律框架，明确各参与方的权利和义务，建立远程身份识别及开户、个人信息安全、数据使用等方面的规范和标准；顺应数字普惠金融发展新形势，应适时修订已经滞后的法律法规；研究解决跨金融机构贷款资金流向难以跟踪的问题；加强数字普惠金融领域的金融标准建设。二是树立“数据资产”意识，在数据合理授权、安全可靠的前提下，推进金融机构对数据进行深度挖掘和融合应用。三是以API等开放平台为抓手，构建“生态化、智能化、开放化”的数字普惠金融良好生态，实现各相关参与方良性互动、优势互补、合作共赢的智慧金融生态格局，全方位满足消费者日益增长的多元化金融需求。

（七）以参与数字普惠金融国际治理为途径，发好中国声音。G20连续几年一直将数字普惠金融作为普惠金融的重要议题，人民银行积极参与了相关文件的制定。2016年，中国人民银行代表中国担任普惠金融全球合作伙伴（GPFI）主席国，将数字普惠金融列为一项重要议题，推动出台了《G20数字普惠金融高级原则》（以下简称《高级原则》）。《高级原则》共包括8项原则和66条行动计划。这是国际社会首次在该领域推出高级别指引性文件。2017年，中国担任G20共同主席国，推动GPFI发布了《G20数字普惠金融新兴政策与方法》，旨在促进各国政府采取行动，注重利用数字技术推动普惠金融发展。2018 年，阿根廷担任 GPFI主席国，中国积极推动和支持阿根廷制定出台《G20普惠金融政策指引：数字化与非正规经济》。2019年，作为GPFI议题改革牵头国之一，中国继续推进全球普惠金融议题发展，中国人民银行会同巴西央行起草的GPFI议题改革方案在G20大阪峰会上获得通过。经过改革，数字普惠金融和中小企业融资被选为2020年以后GPFI的两个长期议题。下一步，中国应进一步积极参与数字普惠金融国际治理，在国际规则、标准制定等方面主动作为，讲好中国故事，发好中国声音，推进全球数字普惠金融健康发展。

（课题组成员：余文建、尹优平、白当伟、蒋润东、茹中昊。本文仅代表课题组观点，不代表供职单位观点。）

【精彩回顾】

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