市场监管行政执法中的“数事并罚”要把握这些原则

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案例
2018年7月19日，某县市场监管局对某企业进行执法检查，发现某企业正在使用的锅炉未经定期检验合格，当即向某企业发送了《特种设备安全监察指令书》，责令某企业在3日内予以整改，并为了安全，对该台锅炉采取了查封强制措施。

7月23日，某县市场监管局对某企业使用未经定期检验合格锅炉的违法行为进行了立案。7月25日，执法人员再次到某企业进行检查，发现某企业擅自把查封锅炉的封条撕毁，继续违法使用该台锅炉。7月27日，某县市场监管局对某企业擅自动用被查封的锅炉违法行为进行了立案。

依照《质量技术监督行政处罚程序规定》，执法人员就这两个案件向局案审委提出了行政处罚建议，局案审委审理时有三种不同处理意见：

第一种处理意见：因两个违法行为属同一家企业所为，应择一违法行为从重处罚。

第二种处理意见：因某企业的行为属两个不同的违法行为，应作为2个案件依法分别进行处罚。

第三种处理意见：因两个违法行为属同一家企业所为，应二案合并为一案进行合并处罚。
分析
本案例涉及市场监管行政执法过程中存在的“数事并罚”问题。尤其是工商、质监、食药监合并后的市场监管行政执法中，由于市场监管法律、法规、规章众多，经常遇到类似于刑法中“数罪并罚”的情形。但目前，我国行政法体系中还没有“数事并罚”的概念及具体规定。结合工作实践和《刑法》中对“数罪并罚”法律适用的一些规定，笔者认为，市场监管行政执法中“数事并罚”法律适用应把握以下四个原则：

吸收原则。指将两种以上应当处罚的违法行为分别定性裁量，然后选择相同罚种中最重的罚项执行处罚，其余较轻的罚项被吸收而不予执行。在具体执法实践中，适用吸收原则的情况主要为行为罚。行为罚的主要表现形式为既有最重的吊销许可证或营业执照，也有其次的责令停产停业。在同时存在上述两种处罚的违法行为时，只需执行吊销许可证或营业执照的行政处罚，责令停产停业的罚项被吸收不需执行。另外，因一个物品或一批产品及违法所得，只能没收一次，不得重复没收，故没收非法财物、没收违法所得处罚也应按吸收原则处罚。

限制加重原则。这是在执行财产罚中的罚款时所适用的一项重要原则。是指在对数个违法行为分别采取罚款的行政处罚时，其罚款金额应在各单项罚款额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下的幅度内确定。应注意的是，在适用限制加重“数事并罚”时，必须做到“分别裁量，合并处罚”，即对违法行为人的数个违法行为分别量罚，然后按照限制加重的原则在分别量罚后的各单项罚款额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下确定具体的罚款额。如，A企业生产农药残留超过食品安全标准限量的食品，其货值金额不足1万元的，该行为应处5万元以上10万元以下罚款。另外，A企业还存在生产经营货值金额不足1万元的无标签的预包装食品的行为，同时也应处5000元以上5万元以下罚款。假如经分别裁量给予A企业第一个行为处以6万元的罚款，给予第二个行为处以2万元的罚款，最后决定应在最高单项罚款额6万元以上、两项之和8万元以下确定罚款数额。

并科原则。是指在数个违法行为需给予不同罚种的行政处罚时，如既有吊销许可证，又有罚款，还有没收违法所得，这些罚种中行为罚和财产罚并有，罚种间既不能相互吸收，也不能限制加重，应分别裁量后，并列给予行政处罚。特别需要注意的是，不仅数个违法行为存在依法并科处罚，就是单个违法行为在大量相关法律法规的法条中也存在并科处罚的情况。比如，《产品质量法》第四十九条，就对生产、销售保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，除规定责令停止生产、销售和没收违法生产、销售的产品外，还规定了并处罚款和没收违法所得的并处规定，这里就充分体现了并科原则。

混合原则。是指存在数个违法行为，分别裁量后，需执行上述两种以上并罚原则的情况。

市场监管部门担负着《产品质量法》《广告法》《价格法》《食品安全法》等众多市场监管法律法规的执法监督管理职责。在对企业实施监督检查时，有些企业往往存在着多个违法行为，分别违反多项法律法规的相关规定。为便于区别，笔者以标的物不同将企业的多个违法行为分为如下两种情形：

一是企业存在多个违法行为，且标的物不相同的情形。如A企业同时存在产品质量以次充好的违法行为，计量器具逾期未检定的违法行为，发布违法广告的违法行为等，此种情形的特点是发生违法行为的标的物不同。

二是企业存在多个违法行为，且标的物相同的情形。如A企业同一批产品同时存有产品质量严重不合格，又属无生产许可证产品，还冒用了他人注册商标等违法行为的情形，此种情形的特点是发生违法行为的标的物相同，如前所述，标的物为同一批产品。

针对上述两种“数事”的情形，因市场监管总局未作出专门的“并罚”规定，全国各地做法不一。有的地方适用“数事并罚”的方式处理，也有的地方分开来单独立案，互不相干，还有的地方过多过滥地适用吸收原则、并科原则等。
本案例问题的解决
本案例是一起某企业有两个违法行为、标的物同为锅炉的典型案例。一个违法行为是某企业使用未经定期检验合格的锅炉，违反了《特种设备安全法》第四十条第三款的规定，依据《特种设备安全法》第八十四条第（一）项的规定进行裁量处罚。另一个违法行为是某企业擅自动用被查封的锅炉，依据《特种设备安全法》第九十五条第二款的规定进行裁量处罚。

第一种处理意见不可取，因某企业的这两个违法行为是两个性质不同的违法行为，某县市场监管局应对其两个违法行为均进行裁量处罚，以体现行政处罚“过罚相当”的原则，而不能仅择一违法行为进行处罚，否则有可能助长某企业的违法行为。

第二种处理意见也不可取。某县市场监管局对某企业的两个违法行为分别立案，分别裁量处罚，是符合法律规定的，但影响工作效率，也易给行政相对人造成重复处罚的错觉，引起异议。

对第三种处理意见，某县市场监管局对某企业的两个违法行为，在同一份行政处罚决定书上实现分别法律适用，分别裁量处罚，最后合并行政处罚决定，做到“形式上一个案子，实质上两个案子”，更符合保护行政相对人合法权益的处罚原则和行政管理效率的要求。同时在形式上，两个违法行为立1个案件合并进行1次处罚，更易于行政相对人接受。

笔者更赞同第三种处理意见。
启示
随着机构改革的推进，市场监管部门担负着众多法律法规的实施。为防止随意执法、重复执法，当前国家大力推行执法检查“双随机、一公开”，实行综合执法，在市场监管执法中就极易查出行政相对人存在多个违法行为的情况。而在对行政相对人的多个违法行为进行行政执法处理时，由于市场监管总局对此未有专门的规定，各地做法不统一。

为更好地解决对一个行政相对人的多个违法行为作出行政处罚的问题，体现行政处罚“过罚相当”原则，建议市场监管总局日后在修订《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》时，考虑到市场监管执法“数事并罚”的情形和问题，对市场监管执法“数事并罚”作出进一步规定，以便基层市场监管部门在执法过程中，更好地履职。

作者：江西省吉安市市场监管局黄瑞发
原文刊载于《市场监督管理》半月刊2019年第13期

发布单位：中国工商出版社数字出版部

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