国有股权投资基金的退出程序是否需要适用“32号令”进场交易 ...

按照现行国有资产交易监管规定，认为国有股权投资基金的退出程序原则上需要适用“32号令”进场交易，有地方性规定的，可以参照地方性规定并结合当地国资委的意见操作，不进场交易。
“32号令”的适用范围
32号令第四条规定：“本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：
（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；
（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；
（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；
（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。”

类别	规定
国有企业	政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业
国有控股企业	第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业
国有实际控制企业第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50 %的各级子企业	政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业
国有实际控制企业	政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业

公司型股权投资基金采用公司作为载体，系企业法人实体。投资者是公司股东，以其投资限额对公司债务承担有限责任。公司型股权投资基金的国有属性认定，可以适用《企业国有资产交易监督管理办法》（国有资产监督管理委员会、财政部令第32号）（下文简称“32号令”）。
合伙型股权投资基金采用有限合伙企业作为载体，不具有独立的法人地位。投资者作为合伙人参与投资，由普通合伙人对合伙债务承担无限连带责任，有限合伙人对合伙债务承担有限责任，基金管理人负责具体的投资运作。合伙型股权投资基金的国有属性认定存在争议，难以确定具体适用的法律。
契约型股权投资基金是基于一定的信托契约而成立的基金，不存在法律实体，在工商部门登记的主体是该契约型基金的管理人。对于契约型基金的国有属性认定，这一块属于法律监管的空白。
32号令的例外情形
第三条规定：“国有金融企业开展直接股权投资业务，可以按照监管规定组建内部投资管理团队实施，也可以通过委托外部投资机构管理运作。”

第九条规定：“国有金融企业开展直接股权投资，应当建立有效的退出机制，包括：公开发行上市、并购重组、协议转让、股权回购等方式。按照投资协议约定的价格和条件、以协议转让或股权回购方式退出的，按照公司章程的有关规定，由国有金融企业股东（大）会、董事会或其他机构自行决策，并办理股权转让手续；以其他方式进行股权转让的，遵照国有金融资产管理相关规定执行。”

第三十一条 可以采取非公开协议转让方式的产权交易：
（一）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；（二）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。

第六十三条 金融、文化类国家出资企业的国有资产交易和上市公司的国有股权转让等行为，国家另有规定的，依照其规定。

第六十六条 政府设立的各类股权投资基金投资形成企业产（股）权对外转让，按照有关法律法规规定执行。
国有股权投资基金分类与适用程序

规定	实务观点
公司型基金	退出程序需要适用“32号令”进场交易	可以通过工具条上的应用格式操作，快速应用一个单元的格式到一行，一列或者其它行
退出程序原则上需要适用“32号令”进场交易，但实务界有分歧	国有合伙制基金无需在进行项目退出时履行进场交易程序，可以按照合伙企业和投资协议中约定的条款，通过协议转让来进行退出。（来源：微信公众号：母基金研究中心）
退出程序原则上需要适用“32号令”，具体执行垂询当地相关部门	契约型私募基金可以不适用32号令。
政府投资基金	《政府投资基金暂行管理办法》江苏省财政厅苏财基金[2019]1号文《关于政府投资基金投资形成企业产（股）权转让的意见》《四川省省级产业发展投资引导基金管理办法》《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》《浙江省政府产业基金投资退出管理暂行办法》《上海产业转型升级投资基金管理办法》《成都市政府投资基金暂行管理办法（修订）》	第二十一条规定，政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。《政府投资基金暂行管理办法》“政府投资基金所持的股权转让可以根据章程或合伙协议的约定不进场交易，但如在章程或合伙协议中未做约定的，仍应当进场交易。”江苏省财政厅苏财基金[2019]1号文《关于政府投资基金投资形成企业产（股）权转让的意见》
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规定	实务观点
退出程序原则上需要适用“32号令”进场交易，但实务界有分歧	国有合伙制基金无需在进行项目退出时履行进场交易程序，可以按照合伙企业和投资协议中约定的条款，通过协议转让来进行退出。（来源：微信公众号：母基金研究中心）
退出程序原则上需要适用“32号令”，具体执行垂询当地相关部门	契约型私募基金可以不适用32号令。
政府投资基金	《政府投资基金暂行管理办法》江苏省财政厅苏财基金[2019]1号文《关于政府投资基金投资形成企业产（股）权转让的意见》《四川省省级产业发展投资引导基金管理办法》《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》《浙江省政府产业基金投资退出管理暂行办法》《上海产业转型升级投资基金管理办法》《成都市政府投资基金暂行管理办法（修订）》	第二十一条规定，政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。《政府投资基金暂行管理办法》“政府投资基金所持的股权转让可以根据章程或合伙协议的约定不进场交易，但如在章程或合伙协议中未做约定的，仍应当进场交易。”江苏省财政厅苏财基金[2019]1号文《关于政府投资基金投资形成企业产（股）权转让的意见》
《金融企业国有资产转让管理办法》关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知财金〔2021〕102号	_

类型	规定	实务观点
国有企业投资基金	公司型基金	退出程序需要适用“32号令”进场交易	可以通过工具条上的应用格式操作，快速应用一个单元的格式到一行，一列或者其它行
合伙型基金	退出程序原则上需要适用“32号令”进场交易，但实务界有分歧	国有合伙制基金无需在进行项目退出时履行进场交易程序，可以按照合伙企业和投资协议中约定的条款，通过协议转让来进行退出。（来源：微信公众号：母基金研究中心）
虽然《上市公司国有股权监督管理办法》与32号的效力层级相同，其颁布时间在32号令之后，且其规制的是上市公司国有股权变动行为，但是，《上市公司国有股权监督管理办法》仅仅明确国有合伙型私募基金在处置上市公司股权时可以不按照《上市公司国有股权监督管理办法》的规定进行，而并未明确可以绕开32号令的监管（来源：微信公众号：国浩律师事务所）
政府投资基金	政府投资基金	《政府投资基金暂行管理办法》江苏省财政厅苏财基金[2019]1号文《关于政府投资基金投资形成企业产（股）权转让的意见》《四川省省级产业发展投资引导基金管理办法》《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》《浙江省政府产业基金投资退出管理暂行办法》《上海产业转型升级投资基金管理办法》《成都市政府投资基金暂行管理办法（修订）》
地方政府通过政府融资平台筹集资金
例外	《金融企业国有资产转让管理办法》关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知财金〔2021〕102号

国有企业或国有企业投资设立或参与的基金
如属于国有及国有控股企业、国有实际控制企业，其份额以及所持股权转让应当遵守32号令的规定，进场公开交易；
如属于有限合伙企业应以适用“32号令文”为原则进行公开交易，具体参照地方性规定并结合当地国资委的意见操作，也可不进场交易。
国资委的官方回复
“

在2018年底，国资委网站明确”《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委财政部令第32号）第4条是针对公司制企业中的国有及国有控股、国有实际控制等情形进行分类，合伙企业中合伙人的权益和义务应以合伙协议中的约定为依据”。

2019年5月24日，国务院国资委在其网站互动交流栏目，就“国有企业转让有限合伙企业财产份额是否适用32号文？”这一问题做了回复，明确“《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委财政部令第32号）适用范围是依据《中华人民共和国公司法》设立的公司制企业。国有企业转让有限合伙企业份额的监督管理另行规定”。

根据上述国资委的官方回复，国务院国资委的回复只是明确32号令的适用范围是公司制企业，国有企业转让有限合伙企业份额的监督管理另行规定，并未直接排除转让标的是合伙企业份额的情形，亦未制定针对有限合伙企业份额转让的规定。因此实务中产生两种观点：
观点一：对于依据《中华人民共和国合伙企业法》设立的合伙企业，并不适用32号令。合伙企业中合伙人的权益和义务应以合伙协议中的约定为依据，国有企业转让有限合伙企业份额的监督管理另行规定。可以在合伙协议约定的基础上，根据合伙人的权益和义务，参照32号令第四条认定合伙型股权投资基金的国有属性。（来源：微信公众号：母基金研究中心）
观点二：国务院国资委的回复只是明确32号令的适用范围是公司制企业，国有企业转让有限合伙企业份额的监督管理另行规定，并未直接排除转让标的是合伙企业份额的情形，亦未制定针对有限合伙企业份额转让的规定。基于国资监管的审慎性原则，如国务院国资委在进行回复时表明的“仅供参考”一样，国有企业转让合伙型私募基金份额仍应参照适用32号令，除非能够取得国资监管机构的书面批复。（来源：微信公众号：国浩律师事务所）
笔者认为，出于谨慎性考虑，建议合伙型基金进行股权转让交易或份额转让时，以32号文为原则，确有需要垂询当地国资监管机构。
政府投资基金（包括政府出资产业投资基金和引导基金）
政府基金包括：
政府投资基金，即由财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金；地方政府通过政府融资平台筹集资金，主要用作设立政府投资母基金、引导基金等。
政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。

如前所述，32号令关于基金转让的例外规定仅有第六十六条的规定，仅是政府投资基金转让对外投资形成企业产（股）权的例外性规定，关于基金份额转让在32号令中并无例外性规定。关于政府投资基金的份额转让是否应当进场交易，实践中存在着分歧。
观点一：按照32号令第三条第一款关于国有资产交易行为的规定，国有资产交易行为包括履行出资人职责的机构转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为。同时，《企业国有资产法》第二条关于企业国有资产的定义也明确了，企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。第五十四条规定企业国有资产应当进场交易。按照政府投资基金的定义，其属于政府对企业的出资形成的权益，因此，政府投资基金的份额转让原则上是应当进场交易的。
观点二：按照《政府投资基金暂行管理办法》第二十一条的规定：政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。对此条应当理解为，政府投资基金的份额转让可以豁免进场交易。
《政府投资基金暂行管理办法》
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第二条本办法所称政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。
第三条本办法所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。
第四条财政部门根据本级政府授权或合同章程规定代行政府出资人职责。
《政府出资产业投资基金管理暂行办法》
本办法所称政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。

以江苏省为例，根据江苏省财政厅苏财基金[2019]1号文《关于政府投资基金投资形成企业产（股）权转让的意见》，“政府投资基金所持的股权转让可以根据章程或合伙协议的约定不进场交易，但如在章程或合伙协议中未做约定的，仍应当进场交易。”

以成都市为例，根据成都市人民政府2019年2月26日发布的《成都市政府投资基金暂行管理办法（修订）》，“第三十四条规定，投资基金可通过社会出资人回购、股权转让、到期清算或者协议约定的其他市场化方式退出。出资人根据投资基金具体情况在基金章程或合伙协议中约定退出条件和方式。”
按照上述地方性规定，政府投资基金所持的股权转让可以根据章程或合伙协议的约定不进场交易，但如在章程或合伙协议中未做约定的，仍应当进场交易。
此外，国有政府性投资基金以转让、减资方式退出有限合伙型子基金时，不适用32号文，无须进行评估、审计以及进场交易等程序；但如果是公司型子基金时，则应当适用32号文。
值得注意的是：
（1）《政府投资基金暂行管理办法》系由财政部颁布，出台时间是2015年11月12日，32号令系由财政部、国务院国资委共同颁布，出台时间是2016年6月24日，根据32号令第六十七条的规定：本办法自发布之日起施行，现行企业国有资产交易监管相关规定与本办法不一致的，以本办法为准。其明确规定了“现行企业国有资产交易监管相关规定与本办法不一致的，以本办法为准。”即之前颁布的《政府投资基金暂行管理办法》关于国有资产交易的规定与32号令不一致的，应当以32号令为准。
（2）根据《立法法》第九十二条的规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章……新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。在《政府投资基金暂行管理办法》和32号令对企业国有资产交易存在不一致时，应当适用32号令的规定。此外，国家发改委于2016年12月30日出台的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》也并未对退出有例外性规定。
从谨慎角度，建议进场交易，政府投资基金所持的股权转让有地方性规定的，可以参照地方性规定并结合当地国资委的意见操作，不进场交易。
股权转让仅为股权重组的过程步骤，最终公司持股股份和权益保持不变的情形
根据沪杭甬徽杭高速公路类REITs案例，项目公司股权是国有资产，但浙江省国资委相关处室认同本项目为沪杭甬公司以债务融资为目的而实施的内部资产重组，由交投集团本级审批决策，可以适用非公开协议转让。
沪杭甬徽杭高速公路类REITs案例专项计划交易结构如下：

项目公司股权是国有资产，理论上股权转让涉及程序较为复杂。不过沪杭甬高速的股东浙江省交通投资集团有限公司出具书面说明并确认：“交投集团同意并认为：在本项目中，虽然涉及项目公司的股权转让给契约型私募基金，但项目公司依然在沪杭甬公司合并报表范围内，且沪杭甬公司承担在进入专项计划处置期时对标的股权等标的资产或优先级资产支持证券按约定价格的收购义务，项目公司股权过户只是本项目交易结构的需要，即本项目交易实质为一项包含标的股权转让附加回购的融资行为。同时，经与浙江省国资委相关处室沟通确认：浙江省国资委相关处室认同本项目为沪杭甬公司以债务融资为目的而实施的内部资产重组，由交投集团本级审批决策，可以适用非公开协议转让。”
总结
综上，国有股权投资基金的退出应结合基金类型，符合32号文明文规定的，应按照要求进场约定，如公司型基金，或者适用规定例外情形通过其他方式转让，如契约型基金；若32号文规定不明确或需参照其他规定的，以其他相关规定为准，如政府基金；若32号文规定不明确也无其他参照规定的，应以32号文为原则进场交易，或以当地国资监管机构答复为准，如合伙型基金。