内 容 摘 要
金融是现代经济核心，信贷资金的投放对县域经济发展发挥了重要作用。但，由于山区县受人们观念落后、管理体制僵化、信息闭塞以及区位优势利用不到位等影响，金融在支持县域经济发展方面还存在滞后等问题，特别是受国际金融危机冲击，如何发挥金融对县域经济的支持与促进作用，已是摆在金融工作者面前的一个重要课题？本文对大田县经济金融发展情况作了专题调查，从经济发展方式与结构等方面，分析了金融支持经济发展存在的问题及深层次原因，并提出相关的对策与建议。
本课题通过走访政府、经济主管部门、金融机构、企业代表等，并与有关领导、负责人及相关工作人员进行座谈与交流，结合实际情况，灵活运用专题调查、问卷调查、典型调查相结合等调查方法，较全面地收集辖内近年来经济发展情况及金融支持县域经济特别是支持中小企业、“三农”经济发展的积极作用，收集了银政、银企、银农对接的主要成效、存在问题及改进建议的数据与素材，为完成课题提供第一手资料和创造了较好条件。
调查分析结果表明，金融作为县域经济发展特别是中小企业、“三农”经济发展的最直接资金投入者，它对县域经济发展的支持作用是其他投资者不可替代的。面对国际金融危机对我国经济的影响，当前国民经济企稳回升良好态势，我们要抓住良好的发展机遇，立足金融工作实际，从调整优化信贷结构、创新金融产品、营造良好金融生态环境等方面着手，加大金融对县域经济发展的支持力度，加大有效信贷投入，促进国民经济特别是县域经济持续稳健发展。
关键词：金融服务 县域经济 调查研究 对策建议
目 录
一、前言 1
（一）调查的目的与意义 1
（二）调查过程与调查方法 1
二、大田县经济发展的现状与特点 2
(一)现状 2
（二）特点 2
三、当前金融对县域经济发展的促进作用 3
（一）重视“三农”经济信贷支持 3
（二）加大县域重点建设项目及支柱产业的信贷投入 3
（三）大力支持非公有制经济的发展 3
（四）努力拓展中小企业融资渠道 3
（五）加大消费信贷投放力度 4
四、当前金融支持县域经济发展存在的主要问题 4
（一）经济运行方面 4
（二）金融运行方面 6
（三）社会环境方面 6
五、金融支持县域经济发展的对策建议 7
（一）构筑县域经济金融协调发展平台，提升县域经济金融协调发展水平 7
（二）支持县域基础设施和重点项目建设，推动经济发展增添活力 7
（三）积极支持经济结构调整，以科技创新带动产业升级 7
（四）完善金融组织体系，创造信贷有效供给 8
（五）创新县域金融服务方式，提高金融服务县域经济发展水平 8
（六）营造良好的金融生态环境，促进县域经济金融可持续发展 9
参考文献 10
对金融服务县域经济发展的调查与对策建议
———以福建省大田县为例
一、前言
金融作为现代经济的核心，改革开放以来一直在探索拓展服务方式与内容，以适应经济发展方式转变的要求，对推动县域经济发展发挥了无可替代的作用。但，由于山区县受人们观念落后、管理体制僵化、信息闭塞、融资渠道少以及区位优势利用不到位等影响，金融在支持县域经济发展方面还存在滞后等问题，特别是受国际金融危机冲击，如何发挥信贷资金对县域经济的支持与促进作用，已是摆在金融工作者面前的一个重要课题？本文对大田县经济金融发展情况作了调查，从经济发展方式与结构等方面，分析了金融支持经济发展存在的问题及原因，并提出金融支持县域经济发展的对策与建议。
（一）调查的目的与意义
全国在县域范围内居住的人口总数有10.8亿人，占全国总人口的85%还多，壮大县域经济是全面建设小康社会的重要内容。县域经济是国民经济的重要组成部分，它的发展对解决社会就业、促进“三农”经济发展以及推动国民经济持续快速发展和建设社会主义新农村具有十分重要的意义。而金融作为现代经济的核心，具有提供资金、配置资源、优化结构和规避风险的功能，在支持和推进县域经济的发展过程中具有不可替代的作用。
（二）调查过程与调查方法
1.调查过程。笔者结合自己多年来在金融部门工作的实际，特别是在不发达的山区县要发展经济，发挥金融对经济发展的支持作用至关重要。对此，针对学习的需要，笔者选择了《对金融服务县域经济发展的调查与对策建议》论文课题。本课题的调查自2019年12月5起至12月30日止，走访5家金融机构、10个经济主管单位、15家规模以上企业及政府主管经济的领导等，得到了各方面的大力支持，参与对象有县领导、金融部门负责人及相关人员、政府经济主管部门负责人与干部、企业负责人与财务人员，通过发放问卷、召开座谈会、个别交谈、查看相关资料等形式，收集了大量的经济金融运行情况和数据资料，为完成课题创造了良好的条件。
2. 本课题对大田县经济金融运行情况及典型个案采取专题调查方法，通过走访辖区内经济主管部门、金融机构及企业逐一收集详细数据加以统计分析；对金融服务县域经济发展存在的问题与原因及经济运行中个案例子，通过采用问卷调查、典型调查相结合的调查方法，详细收集相关部门、人士对金融服务县域经济发展的看法、问题与建议。
二、大田县经济发展的现状与特点
(一)现状
2019年全县实现GDP产值48.74亿元，同比增长14.1%。全县财政总收入5.2亿元，增长24.6%，其中地方级财政一般收入2.6亿元，增长19.5%。全县国民经济保持平稳发展态势。一是农业和农村经济稳步发展。全年农林牧渔实现产值24.7亿元，同比增长6.2%。二是工业经济保持快速增长。面对油价等原材料、能源价格上涨及国际金融危机等不利因素，我县以项目带动为动力，不断提升适应市场能力，工业经济继续保持较快增长势头。2019年全县工业总产值57.5亿元，同比增长28.4%。三是固定资产投资全面回升。全县固定资产总额57.44亿元，同比增70.1%，其中房地产开发投资4.3亿元，同比增61.9%;城镇以上固定资产投资15.8亿元，同比增73.9%。固定资产投资增长较快的主要原因是重点项目带动及商品房开发所致。四是利用外资呈现下降趋势。受国际金融危机影响，国际需求下降。全年全县新批办外资企业2家，总投资559万美元，同比减少1923万元，下降77.5%。1-12月辖内企业货物贸易出口1463万美元,同比减少31万美元,同比下降2.13%。五是消费增长加快。全县社会消费品零售总额15.1亿元，比增19.2%，市场物价有所回升，居民消费价格总指数同比提高3.8个百分点。
（二）特点
1、矿产资源丰富。大田矿产资源种类较多、储量较大、分布较集中、品质较好，已发现和探明的就有30余种，是全国首批百个重点产煤县之一（已探明储量2亿多吨），是全省主要铁矿产区之一（已探明储量5000万多吨），石灰石（储量5亿吨）、瓷土（储量5000多万吨）储量丰富，素有“闽中宝库”之称。
2、水力资源潜力大。全县水力蕴藏量20.67万千瓦，可开发12.8万千瓦，待开发6.2万千瓦，适合农村水电发展。目前，仅开发48%。
3、森林牧草资源优势明显。全县现有林地16.9万公顷，占土地总面积的75.9%，森林覆盖率为64.7%。草地总面积2.4万公顷，草地的理论载畜量为17.83万头山羊单位，发展草食动物潜力很大。高山区无工业污染，适合发展绿色食品。
4、地理环境优越。大田县有着福建省三明市“南大门”的区位优势，随着泉州至三明高速公路的开通，对接闽东南，融入大泉州经济圈的永春县，冠有瓷都优势的德化县，西临具有人造板工业中心的永安市，境内拥有“青山纸业”的沙县等，对大田县水泥、矿产、陶瓷、林业等发展将起到一定的带动作用。
三、当前金融对县域经济发展的促进作用
（一）重视“三农”经济信贷支持
不断加强农业资金投入，新增信贷资金优先支持了农业生产和农副产品收购资金需要，并重点支持了特色农业为目标的农业基础建设，推动了大田县农业结构调整和农村经济的全面发展，五年来，全县金融机构累计发放农业贷款85357万元，其中农信社累计发放84925万元，农信社支农贷款发放额年平均增长10.3%，同时为满足支农资金的需求，人行大田县支行2019年累计发放支农再贷款4000万元，在贷款中，积极探索“一村两户”、“支农示范镇”“农户联保”等贷款方式，有效解决了农户贷款难、担保难问题。扶持了一批种养植专业户，发展了一批特色农业和农副产品加工基地，创建了一批精品村和小康村，增加了农民收入，促进了农村经济快速发展和农业结构调整。
（二）加大县域重点建设项目及支柱产业的信贷投入
近年来，信贷资金逐步集中县重点建设项目及支柱产业和优质客户，投向效益好、信誉程度高的企业，对县委、县政府确定的重点项目及支柱产业给予重点扶持，主动参与项目论证。五年来，累计发放重点建设项目7个、贷款金额达49960万元，支柱企业贷款481904万元，贷款主要投向水利电力、矿产、水泥等支柱产业。如大田工行2019年对成益水电有限公司注入流动资金贷款13000万元,缓解了企业资金需求压力。
（三）大力支持非公有制经济的发展
重点支持国外有市场、出口外汇好的“三资”企业的资金需要，五年来，累计发放三资企业贷款25070万元；商业银行实现了从着重支持公有制经济向支持多种所有制转变，主动介入个私企业的发展。如大田县建行加大对个私企业的支持力度，主动为大田县昌盛发电有限公司提供贷款2010万元。大田农信社创新金融产品全力支持个私企业发展，试办“产品订单”贷款，累计发放“产品订单”贷款600多万元；壮大个私企业贷款担保基金，解决贷款难问题，五年来,为个私企业提供贷款担保3850多万元；对21家个私企业进行授信，额度达2687多万元，并采取“一次核贷，周转使用”，累计发放授信贷款8573万元。开展“送贷到企业”活动，发放营销贷款3000多万元。金融部门多渠道支持个私经济发展，五年来，累计发放个私企业贷款152480万元，个私企业贷款余额平均增长达21.5%。
（四）努力拓展中小企业融资渠道
积极引导企业使用商业票据，缓解中小企业资金压力，在加大银企对接及信贷投入力度的同时，通过银行承兑、贴现、转贴现、再贴现业务，帮助企业解决资金困难，五年来，累计为企业办理票据贴现17412万元，在一定程度上缓解了企业资金周转的临时不足，重点支持电力、烟草、农资、矿产等行业的资金不足。
（五）加大消费信贷投放力度
消费性贷款在新增贷款的比重不断扩大，银行信贷逐步实现由单纯集中生产领域转向支持生产与消费并举，通过消费信贷投入带动消费需求扩大，拉动经济增长。把个人消费信贷作为新的效益增长点，以发展个人住房贷款为中心，大力拓展助学、汽车消费、个人耐用消费品等消费信贷业务，五年来，累计发放个人消费贷款24420万元，其中住房消费贷款20536万元，住房消费贷款已逐步成为金融部门贷款营销的主要亮点。
四、当前金融支持县域经济发展存在的主要问题
（一）经济运行方面
1、经济落后，发展层次低。大田县工业主要以资源加工型为主，这种行业的特点是：规模小、生产设备落后、产品单一、能耗高、结构不易调整，已失去计划经济年代的优势，甚至在走下坡路。水泥、铁矿石、原煤、电力依然是大田县工业的支柱，这几年产品产量基本上没增长，有的产品产量在逐年下降。受市场制约，这些企业相当大的资产闲置，企业非常困难，支柱产品已经支不住大田的工业了。经过多年的发展，大田县形成了三大支柱产业，即以水泥为主的建材业、以矿产品为主的矿产业、以电力为主的能源业，由于生产能力不足，严重影响企业经济效益，2018年水泥、铁矿石、铁精矿、原煤、石灰石等产品达产率分别为47.3%、30.5%、38.7%、77.9%和85%，140家规模以上工业企业亏损41家，亏损面达29.3%。
2、产业结构调整步伐慢、难度大。首先是产品、产业结构的调整。计划经济年代立足资源优势为大力发展大田县工业奠定了基础，但是进入市场经济后，在九十年代初中盲目扩产，在指导思想上依然过分依赖资源，且不注重技术进步，不仅不利于产业的升级，结构的调整，还要付出高昂的代价，致使产品、产业结构调整难度加大。其二是企业组织结构和资本结构的调整缓慢。98年以来，大田县国企改革取得历史性的突破。但是，已失去改革的良好机会，企业的发展也受到影响。当前企业改革成本高、困难大，尤其是一些集团改革困难更大。如前几年，由于决策失误，大田县一哄而起，盲目发展水泥行业，一时期新建、扩建水泥厂达17家，年生产能力达220万元吨，生产能力达不到50%,严重影响大田县经济的发展。
3、新兴产业发展迟滞，重点行业发展扶持不够。从调查情况看，全县工业发展缺少“排头兵”，新增的“亮点不多”。即宏观调控手段得不到发挥以致确立的新兴产业、重点发展行业只停留在会议上和口头上。如陶瓷行业，多年来都列入重点发展的行业，但都无法得到发展。大田是福建五大瓷土资源县之一，储量大、质量好，大田陶瓷业曾为大田经济发展作出贡献，被誉为“瓷都”的德化县曾多次到大田县参观学习。目前，大田陶瓷生产企业、瓷泥加工厂13家，总投资1660万元，年生产规模3030万件，由于产品、技术、管理、市场等原因，陶瓷业整体陷入困境。一是生产规模小,产品结构单一，质量不稳定，经济效益不佳，产品大部分为普通瓷，没有特色；二是产品销售不畅、积压严重，大量货款被拖欠。自98年以来，各瓷器生产企业累计积压各类瓷器1500多万件，占用资金达1550多万元。三是生产设备老化，工艺技术落后，工人整体素质较低。四是技术力量薄弱，新产品、新技术开发能力差。五是企业经营者管理水平低。
4、抵押登记难，影响对农村水电建设的投入。大田县小水电发展势头良好，许多小水电企业期望通过抵押贷款担保进行融资来扩大规模，滚动发展，但是，由于水电工程建筑物抵押登记权属模糊，具体由哪个部门负责登记，大田没有具体规定，有关部门均无法在未经政府批准的情况下受理、审查、发证。因此，小水电企业无法通过水工建筑物来担保贷款，融资渠道受阻，影响了小水电的发展壮大。大田县委、县政府决定以新一轮农村电气化县建设为契机，组织开展“农村水电建设年”活动。据最新资料统计，全县水能理论蕴藏量为20.76万kw(不包括省定开发的街面水库∨290m以下蕴藏量)，可开发量为12.6万kw(不含省定开发的街面电站容量)。目前，大田县已建水电站142座，245台总装机8.09万kw，占可开发量的45.9%。
5、地方筹资和民间资金对实体投资不足。存在重对外招商引资和引进区外资金，扩张实体投资，轻当地自筹资金，加之近两年民间资本对实体投资欠佳，导致民间投资意愿不强。实体投资不足相对弱化了信贷需求。县政府鼓励积极引进区外资金，并实行奖惩机制，对应用当地资金没有相应措施，造成本县资金大量外流，据统计，大田县资金外流达36000万元。
6、部分企业财务制度不健全。主要是个私企业，不能提供完整的财务资料，使金融部门难以把握其经营状况，如人民银行与县农村信用社为扩大个私企业授信范围，对企业开展调查，因很多企业无法提供有关资料而得不到授信。目前，大田县被评为A级信用企业数仅21家，影响了对个私企业的信贷支持。
7、农业产业化难以形成规模。大田县现有龙头企业规模偏小，带动能力不强，目前只有2家市级龙头企业。而且科技含量不高，加工能力有限，加工产品档次不高，开发新产品能力不够，农产品贮藏，保鲜、加工等设备、技术严重不足，农产品的深加工量少，精加工更少，大部分农产品只能以初产品或原料为主进入市场，农产品难以形成多次增殖如兔业开发总公司，缺乏加工企业，目前还无法解决肉免加工保鲜难的问题，农达果蔬加工厂还只停在初加工上，无法进行深加工，其产品只有依靠别人再深加工出口，制约了带动大田县农业的发展。同时，受自然条件较差的影响，难以形成“一乡一业”的主导产业，目前大田县田间经济作物除烟叶生产较稳定外，还找不到和烟叶一样具有较好的收益又可在全县范围较大规模发展的产业。金融部门在支持农业产业化过程中很难找到好的项目。
8、三资企业结构不平衡，综合经济效益有待进一步提高。大田县外商投资主要集中在投资少，风险小，见效快的以劳动密集型为主的加工工业领域，预期收预率低，资金回收期长，风险较大的一些影响经济发展的瓶颈行业和高新科技行业，外商投资涉及很少。另外，外商投资企业经济效益低，全县批办的三资企业87家，但是基本正常运作只有32家，占总数的37%，亏损面达83%。这是影响金融部门向三资企业投入信贷资金的主要原因。
（二）金融运行方面
1、历史信用问题的负面影响尚未消除。如“212”省道公路贷款问题，虽经省政府及有关部门的多次协调，仍无法解决，最终商业银行因股改上市进行了剥离，因此地方政府的诚信问题受到质疑，造成近年来省市商业银行对我县多个重大项目信贷准入的审查把关更加严格，基层商业银行经营权受到极大的限制，如县工商银行等个别金融机构经营权上收至市行或省行。
2、考核机制不完善，制约信贷投入。信贷员责任制明确及奖惩机制建立后，信贷员风险意识增强，对一些可放可不放贷款，信贷员一般不予推荐，影响了一部分发展有希望的企业，同时也影响了不良贷款的盘活。前几年，金融部门粗放经营，不良贷款比例偏高，在清收过程中，由于贷款责任人明确，信贷人员考虑自身利益，影响了不良贷款清收。
3、贷款权限上收，影响商业银行放贷积极性。内部资金的管理权限上收，贷款权限主要集中在省市分行，由于县级商业银行贷款审批权限过小，新增贷款、大额贷款、首笔贷款均须按有关手续经过一级一级审批，造成贷款审批时间拖长，制约了基层行拓展业务的主动性，影响了贷款业务及时为客户提供服务。
（三）社会环境方面
1、社会信用意识有待进一步培育。一是个别企业还贷意识淡薄，如：省发改委委托省工行无息贷款给我县两个企业用于新技术开发各100万元，由于企业缺少还贷意识，没有及时筹款还贷，也没有及时与省发改委进行沟通联系，最后出现贷款人催收现象，并形成逾期贷款，给上级有关部门留下大田县不够诚实守信的不好印象；二是相当部份小企业或民营经济存在会计信息失真或造假等情况，由于存在小集体利益、个人利益、眼前利益及小农意识，失去了与金融部门合作基础，限制了信贷投放力度；三是缺乏个人信用意识，从调查情况看还存在单位干部职工拖欠行（社）贷款现象，据不完全统计金融机构结欠贷款达165万元。一些群众与干部职工还存在信用卡消费后没有按期归还借款的行为，有的经多次崔收后才归还，有的则需要通过司法程序才能落实偿还。
2、金融诉讼案件执行力度有待进一步加大。表现为：金融诉讼案件在审判环节胜诉率较高，但是往往卡在执行环节上，执行机关受到各方面因素的影响，执行力度不够大，执结率不高，金融机构的抵押权难以实现，有金融机构“赢了官司赔了钱”的现象。
3、中介组织规范化管理有待于进一步提高。表现为：个别担保机构担保基金偏小等，失去了与行（社）合作的主体与提供贷款信心；一些中介评估机构为了眼前利益，出具高评估不实报告，不但对金融部门信贷风险构成较大威胁，也削弱了金融机构对抵押类贷款的投放额度；有关职能部门对民众要求办理的房产“两证”手续多、费用高及一些地段不能办理土地证等，一定程度上限制了信贷投放对象群体。
五、金融支持县域经济发展的对策建议
（一）构筑县域经济金融协调发展平台，提升县域经济金融协调发展水平
一是建立经济金融发展协调机制。建立县域经济金融协调发展工作领导机制，定期召开经济金融联席会议，通报经济、金融情况，提出需要解决的问题进行磋商和协调。二是建立完善经济金融信息共享机制。要加强县域经济金融信息双向交流。一方面，县域经济主管部门要及时向金融部门提供经济信息，包括资金需求信息、生产经营信息、市场信息；另一方面，金融部门要及时向县经济主管部门传导金融政策、金融产品和金融信息。要建立县域经济发展项目库，并及时向各金融机构发布，以最大限度地发挥信息资源的作用。三是建立经济金融支持保障机制。县有关部门要针对县域农户和中小企业的实际情况，研究提出多种担保办法，积极探索实行动产抵押、权益质押等多种担保形式，创造条件建立中小企业担保机构和农业担保机构，为辖内金融机构增加信贷投入扫除障碍。要针对货币信贷政策执行中存在的货币政策传导机制不畅、贷款投放增速缓慢等问题，定期与政府联合举办“产品供需见面会”，形成政府搭台、银企唱戏的良好开端，以满足企业合理资金需求，发挥金融对经济发展的支持作用。
（二）支持县域基础设施和重点项目建设，推动经济发展增添活力
金融机构要运用各种信贷方式，及时有效地加大对基础设施和重点项目的信贷投入，确保新增贷款50%用于基础设施和重点建设项目所需的大额资金，对县级以上的重点项目和重点高新技术产业化项目给予重点扶持。对已承诺的贷款，人民银行与银监会要按工程建设进度督促金融机构保证资金到位；对新的建设项目，金融机构要积极介入，主动参与项目论证，对可行性项目积极向上级行推荐。要运用票据手段支持重点建设，鼓励项目业主单位使用商业汇票，用于项目建设中购买钢材、水泥等建筑材料，并通过银行承兑、贴现业务，帮助解决资金需求。
（三）积极支持经济结构调整，以科技创新带动产业升级
金融部门要坚持扶优限劣原则，以国家产业政策和市场需求为导向，对符合国家产业政策，有利于经济结构调整和社会资源优化配置的建设项目积极支持，对不符合国家产业政策、污染环境、浪费资源的加工业、淘汰行业不予贷款，防止出现新的重复建设。如对小水泥、小冶炼、小造纸厂、小铁产、小煤矿等资源浪费行业以及高档商品房开发金融部门一律不予扶持；要选择信贷重点支持的切入点，重点支持岩城、石风两家龙头企业，发挥品牌优势，提高水泥行业的整体实力和市场扩张力，调整产业内部结构,以“上大改小”为发展途径，走内涵扩大再生产的路子，推进水泥工业以多变大，以大变强。重点支持开发特种水泥，形成品牌系列品种，对于乡镇小水泥，金融部门将不给予支持。增加科技创新和技术改造投入，支持高新产业发展。要结合县域实际，重点支持陶瓷业、褐铁矿深加工年产5万吨还原铁项目及年产30万吨铅冶炼项目。大田瓷土资源储量居三明市首位，与陶瓷行业发展速的德化县相邻，前景十分广阔，有望成为三明的重点工业。金融部门要加快支持陶瓷业技术改造步伐，培育新的经济增长点。同时立足资源优势，扶强做大恒泉公司试成功的直接还原铁年产20万吨生产项目，培育华伦特铸造业基地，促进资源经济向发展高科技含量高附加值经济转变。
（四）完善金融组织体系，创造信贷有效供给
一要建立县域资金“反哺归农”机制。强制性要求国有商业银行、邮储银行降低资金上存比率，限制县域资金通过上存渠道流出县域外。二要强化农发行等政策性金融的服务功能，继续扩展在县域经济中的业务范围，通过政策性金融的合理信贷投入来促进县域经济布局的优化和经济结构的调整。三要逐步放开民间金融机构的市场准入，组建小额贷款公司等四小金融机构，弥补国有银行部分退出农村金融市场的空缺，满足县域经济结构调整对融资方面的更高要求。通过农村金融服务体系的合理分工，积极支持“三农”经济发展，农村金融机构特别是农村信用社要增加对农村电网改造、小城镇建设以及农业产业化经营促进贸工农一体化发展，重点支持农户特色种养植经济发展。综合运用各种信贷手段，支持出口多元化战略目标的实现，加大对出口创汇的信贷支持力度，保持出口对大田县经济增长的拉动作用。要积极研究开发适合企业发展需要和特点的信贷新产品，探索尝试开办经营者权利质押贷款、仓单质押、产品订单贷款、产品出口退税抵押贷款等业务品种，拓展中小企业解决资金需求渠道，以解决中小企业及农户贷款难问题，支持持续健康发展。
（五）创新县域金融服务方式，提高金融服务县域经济发展水平
加大县域金融产品设计、推广力度。创新业务流程，缩短管理链条，对县域的授信要着重于规范操作和风险度管理，创新信用评级，将县域经济实际与金融业务管理相结合，制定符合县域企业特点的信用等级新标准。积极引导和鼓励企业使用商业票据，通过银行承兑、贴现、转贴现、再贴现业务，帮助企业解决资金困难。各金融机构要完善信贷授权授信制度，积极试办非全额担保贷款；对信用等级连续三年在2A级以上的小型企业，适当发放小额信用贷款；完善信贷管理体制，减少贷款审批环节，特别是在中长期贷款和技改贷款审批权限上，要强化与上级行的沟通，争取上级行的理解和支持，不断提高金融服务效率。要采取灵活有效的措施疏导社会性游资和民间资金进入实体经济投资领域的渠道，如通过社团法人等形式，投资入股优势企业和重点项目，向民间资本开放更直接投资领域，促进民间投资方式多样化，发挥民间资本促进县域经济发展的作用。
（六）营造良好的金融生态环境，促进县域经济金融可持续发展
地方政府、企业要树立正确的信用观念，从发展的战略去看待银企关系，克服恶意欠贷逃贷饮鸠止渴的短期行为，重塑银企关系。一是加强县域金融生态环境建设，建立金融生态环境建设工作领导机制，定期组织召开工作会议，沟通解决金融生态环境建设过程中存在的问题，研究部署各个时期金融生态环境建设具体工作任务，促进县域金融生态环境建设。二是建立企业信用约束机制。建议政府出台相应的措施，如对诚信企业表彰、诚信企业负责人给予表彰奖励，对失信企业或提供会计信息失真的企业在行政服务方面实行限制。三是积极推进征信体系建设，要着力整合各部门信用信息资源，加快大田县中小企业信用数据库建设，依托人民银行企业征信系统、工商管理部门核发的企业法人营业执照为基础数据，分批次进行非银行信用信息的采集工作。同时，要加大农村信用工程建设力度，积极推进信用乡（镇）村、信用社区评定及信用户的评审工作。大力开展信用知识教育，树立企业、个人诚实守信的良好社会环境。
参考文献
1.张仿龙，“关于县域经济发展与金融服务互动的思考”，《经济研究参考》， 2015年第62期。
2. 张发强，“关于金融支持县域经济发展的几点思考”，《武汉金融》，2017年第12期。
3.李晋建，“县域经济发展中的金融跟进服务的思考”，《济南金融》，2015年第11期。
4. 臧景范，“加快推进农村金融创新”，《中国金融》，2019年第23期。
5. 郑晖，“进一步发挥在农村金融中的骨干和支柱作用”，《中国金融》，2019年第19期。
6.李景兰，“对金融支持县域经济发展的调查与思考”，《金融理论与实践》，2016年第29期。
7.万有喜，“金融服务支持县域经济”，《金融与经济》，2017年第04期。
8. 周海，“金融支持现代农业发展的思考”，《中国金融》，2019年第16期。
9. 中国人民银行长沙中心支行课题组，“金融支持湖南省农业产业化调查”，《中国金融》，2019年第8期。
10. 赵惠春、郑寿明、张惠铃，“推进农村金融综合服务的探索与思考”，《福建金融》，2019年第9期。
11.简雄恒，县域经济发展资金回流机制构建研究，《福建金融》，2019年第283期。
12．陈剖建，刘鹃，李永，浦东在构建上海国际金融中心中的定位分析及对策，《上海金融》，2019年第5期。
内 容 摘 要
为全面了解辖区券商证券经纪业务营销的模式，特别是证券经纪人制度对传统证券经纪业务营销模式的影响，证券经纪业务营销管理制度上的特点和差异及存在的问题，提高机构监管工作的针对性和有效性，促进证券市场健康、稳定、有序发展，近期，我对券商证券经纪业务营销的有关情况进行了调查。
证券公司应根据自身情况和辖区实际，探索适合自己的证券经纪业务营销模式，努力做到既能发展业务，也能有效控制风险；既适应时代发展，又满足监管要求；树立“让优秀的人做营销”的理念，通过强大的后台支持和营销人员的服务，把“适合的产品销售给适合的客户”。
关键词：证券、证券经纪、业务营销、营销管理
目 录
一、基本情况综述 1
二、调查情况分析 1
（一）辖区证券经纪业务营销人员情况 1
（二）证券经纪业务营销人员的业务贡献情况 2
三、证券经纪业务营销中存在的问题 3
（一）辖区证券经纪业务营销人员资格现状 3
（二）证券经纪业务营销中的不当行为逐渐增多 4
（三）证券经纪人的配套要求不够明确 4
四、完善证券经纪业务营销的思考与建议 5
（一）在监管制度层面上 5
（二）在券商管理层面上 6
参考文献 7
关于证券经纪业务营销情况的调查报告
一、基本情况综述
为全面了解辖区券商证券经纪业务营销的模式，特别是证券经纪人制度对传统证券经纪业务营销模式的影响，证券经纪业务营销管理制度上的特点和差异及存在的问题，提高机构监管工作的针对性和有效性，促进证券市场健康、稳定、有序发展，近期，我对券商证券经纪业务营销的有关情况进行了调查。现根据调查，形成报告如下。
二、调查情况分析
（一）辖区证券经纪业务营销人员情况
据初步统计，辖区证券经纪业务营销人员（含内部和外部）合计近2010人。这个人数相比去年总体持平，但各券商人数变动十分明显。国元证券48家营业部合计约有950名营销人员，其中内部营销人员 100 余人、历史遗留经纪人 201 余人、已招聘履行营销职责的约 201 人、已招聘尚未履行职责正在培训的约 300 人。其中，安徽辖区的 25 家营业部人数约占总数的 2/3 左右。相比去年，国元证券营销人员增长了约50%，主要是因为国元证券在合肥地区的部分营业部开始大力招聘外部营销人员。
截至 2018 年 10 月底，华安证券尚未进行前后台的分离，26 家营业部从事市场营销的员工有 54 人，另有历史遗留经纪人 56 人。银河证券、申银万国、华融证券和华安证券情况基本相同，只有为数很少的内部营销人员和历史遗留经纪人。
图1：国元证券和华安证券营销人员对比
其他异地券商中，国信证券、招商证券、华林证券、国信证券和湘财证券在合肥的营业部都有50名以上的营销人员，海通证券在安徽的3个营业部、中投证券、广发证券和国泰君安在合肥的营业部，均有20名以上的营销人员。
图2：营销人员较多的异地营业部营销人员情况
（二）证券经纪业务营销人员的业务贡献情况
1、华安证券营销人员贡献。华安证券经纪业务人员组成相对简单，只有历史遗留的外部营销人员和少量的内部营销人员。截至 2018 年 9 月底，公司 110 名营销人员名下客户 7934户，占当时公司客户总数696807户的1.13%；客户结算资金19160万元，占总结算资金411241万元的4. 65%；客户证券托管市值 56714 万元，占总数 1821437 万元的 3.11% ；客户交易量 1822304 万元，占总数 28948903 的 6.29% ；客户佣金收入2142 万元，占总数的 3.18% 。 2016 年和 2017 年的情况与 2018年 1 至 9 月基本相同。（具体见图3和图4）
图3：华安证券近年来营销人员贡献情况
图4：近年来营销人员变动和相关业务指标变动情况
对上述数据进行分析可以发现：一是公司证券营销人员及其名下客户数、客户交易量等在公司占比并不高；二是营销人员名下佣金收入、交易量、托管市值和名下资金在公司中的占比明显高于客户数量占比，营销人员名下客户多为优质客户；三是营销人员名下客户佣金收入占比只有交易量占比的一半，营销人员名下客户佣金水平明显低于一般客户；四是从图8可以看出，主要业务贡献受营销人数变化的影响并不明显。
2 、国元证券营销人员的贡献。国元证券先后实施过全员营销、客户经理、雇员式经纪人和外聘经纪人。截至 2018年 9 月底，国元证券有营销人员 950 人，营销人员名下客户数量约 3.5 万人，客户资产 30.4 亿元， 1-9 月份交易量 503 亿元，产生佣金收入月 7785 万元，在公司的占比分别为 7.5% 、 10% 、12.1% 和 11.3% 。
图5：华安证券与国元证券营销人员贡献对比（2018年1-9月份）
3 、异地券商营销人员贡献。相比而言，异地券商营销人员贡献明显高于辖区 2 家证券公司，其中联合证券、华林证券、国信证券合肥营业部营销人员的业绩贡献已超过50%。银河证券在安徽的4家营业部、申银万国和华融证券合肥营业部营销人员的贡献基本在5%左右。（参见图5和图6）
图6：异地营业部营销人员贡献情况1
图7：异地营业部营销人员贡献情况2
三、证券经纪业务营销中存在的问题
（一）辖区证券经纪业务营销人员资格现状
根据调研统计，国元证券950名营销人员中，有资格的只有100余名，比例为10.52%；华安证券110名营销人员中，有资格的有 56 人，比例为 50.9% 。
异地券商营业部情况基本类似，营销人数多于 20 人的营业部资格情况分别如下：经过多次清理规范后，联合证券合肥营业部现有 89 名营销人员，其中有资格的 81 人，比例为91.01% ；华林证券合肥营业部现有 80 名营销人员，其中有资格的 60 人，比例为 75% ；招商证券合肥营业部现有 64 名营销人员，其中有资格的 26 人，比例为 40.62%; 国信证券合肥营业部现有 54 名营销人员，其中有资格的 24 人，比例为 54.44% ；湘财证券合肥营业部现有 59 名营销人员，其中有资格的 29人，比例为53.7%；海通证券合肥营业部现有营销人员32人，其中有资格的30人，比例为93.75%；国泰君安现有营销人员32人，其中有资格的仅2人，比例仅为6.25%；海通证券蚌埠营业现有营销人员23人，其中有资格的8人，比例为34.28%；广发证券现有营销人员22人，其中有资格的6人，比例为27.27%。
图7：营销人员证券从业资格比例情况
由以上数据，我们可以清楚地看到，多数营业部营销人员证券从业资格比例在 50% 以下，最低的仅有 6.25% 。国元证券不仅人数多，而且比例低。无论营业部是将营销人员作为内部营销人员还是外部营销人员，无论签订的是劳动合同还是劳务派遣合同、委托代理合同、居间合同或者没签合同，没有从业资格都违背了《证券法》和证监会有关文件规定。虽然 12 月份开考的证券经纪业务专项考试可以缓解这个问题，但是无法彻底有效解决。
（二）证券经纪业务营销中的不当行为逐渐增多
随着行情的进一步转淡，近期，辖区证券市场诋毁同行、限制转户、以亲属名义帮助客户转户、经纪人到其他营业部现场进行营销、委托银行进行开户、非现场开户等不正当竞争现象逐渐增多。直接导致信访投诉量的不断上升，不仅不利于投资者权益的保护，也给监管带来不小压力，甚至已影响到辖区市场的平稳、健康、稳定发展。
（三）证券经纪人的配套要求不够明确
1、证券经纪人的业务范围
按照条例的规定，证券经纪人应当在证券公司的授权范围内从事客户招揽、客户服务业务等活动，不得为客户办理证券认购、交易等事项。在证券公司授权范围内的行为，由证券公司依法承担相应的法律责任；超出授权范围的行为，自行承担责任。
我们认为，“客户招揽”和“客户服务”的范畴具体指向不明，尤其是“客户服务”应是一个十分宽泛的概念，需要进一步明确。
2、证券经纪人的被代理人
按照《条例》规定，证券经纪人应当与证券公司签订委托合同，证券公司是被代理人；营业部作为分支机构本身不具备独立签订合同的能力。但实践中，证券经纪人的管理往往由营业部进行。
此外，《条例》规定，证券经纪人只能接受一家证券公司的委托，但却没有明确证券经纪人是否可以同时为同一家证券公司的不同营业部服务。
3、证券经纪人的管理
证券经纪人作为直接面向客户的服务人员，首先应当具备相应的证券知识，对市场有一定的认识，然后才能向客户讲解，并推广有关金融产品，提供专业服务。在调研中我们发现，辖区券商招聘的部分外部营销人员不仅没有证券从业资格，而且对证券市场的基本知识、上市公司的财务报表、股市的技术走势、图表分析等不甚明了，甚至连如何开户、股票买卖的程序也不懂。部分所谓“经纪人”受利益驱动以获取高额手续费提成为目的，不进行客观的市场分析和交易咨询，怂恿客户进行不必要的交易；有的经纪人为吸引客户，对投资者作出收益承诺，约定分担投资风险，甚至存在接受全权交易委托、越权代理等一些违法违规行为。
同时，由于《证券业从业人员资格管理办法》只对违反考场规则、提供虚假材料、从业人员拒绝协会调查或者检查三种情形做出罚则规定，致使中国证监会和中国证券业协会对证券从业人员的管理手段和力度都相对不足，地方派出机构更是缺少必要的手段。目前，尚未针对人数众多、直接面向客户又良莠不齐的证券经纪人的具体管理规定，证券经纪人的管理出现空白，对证券市场的平稳运行产生较大影响。
四、完善证券经纪业务营销的思考与建议
（一）在监管制度层面上
1、对证券经纪业务营销人员提出更高的要求 我认为，证券经纪业务营销人员的能力和条件应不低于营业部财务、电脑等中后台。证券经纪业务营销人员作为直接面向客户，代表证券公司招揽客户并为客户提供服务的经纪业务专业人员，必须具备扎实的证券知识功底、丰富的证券从业经验，对证券行业熟悉，对所服务的证券公司的历史、现状、特色清楚，熟练掌握所服务证券公司的行情、交易软件和信息平台。证券公司应树立让“优秀的人做营销”的理念，不能作为转岗分流的蓄水池，更不是无人管理的跳蚤市场。
建议：提高证券经纪人专项考试的报考条件，至少应不低于一般的从业资格的条件，甚至可以要求必须具有从业资格才能参加。
2、丰富证监会及其派出机构对证券经纪业务营销人员的监管手段 如前所述，证监会及其派出机构对证券从业人员的监管手段有限，往往只能通过对证券公司的监管达到对从业人员进行监管的目的。由于外部证券经纪业务营销人员和所服务公司之间是单纯的委托代理关系，证券公司自身也难以对其进行有效管理。外部营销人员违反公司管理规定或监管部门的禁止性规定时，监管部门难以进行有效监管，只能对其关联的证券机构采取措施。机构一方面会辩称其已进行了职业教育和提醒，另一方面也确实不能对违规的证券经纪人采取有效的措施，最坏的结果也只是结束与证券经纪人的委托合同，并扣下部分费用，这难以抵消违规行为带来的危害和损失。然后，违规证券经纪人可以换一家机构继续接受委托，甚至继续违规行为。
建议：赋予证监会特别是地方派出机构更多的监管权力，丰富对证券从业人员，特别是证券经纪业务营销人员的监管手段，如在诚信档案中新增证券经纪业务营销人员的失信记录。地方证监局可在接受证券经营机构证券经纪人备案时运用诚信档案进行比对或者直接根据诚信档案整理辖区证券经纪人“黑名单”。
（二）在券商管理层面上
1．推行证券经纪业务营销人员薪金管理
建议：券商对现有的基本无底薪而实行唯一的佣金提成制度进行改革,推行按功能分开和按等级的绩效考核的浮动薪金制度。将薪金收入改由底薪、推荐奖、管理津贴和绩效提成等部分组成，改变以前证券营销人员只注重客户数量和交易量的指标，而忽视经纪服务质量的工作态度，以提高营销人员的服务水平和责任心。
2．建立投诉处理及责任追究机制
建议：各证券公司应严格按照要求建立健全客户投诉处理和责任追究机制。建立具体、明确的投诉和差错纠纷处理流程，并以适当形式向客户明示；在公司总部及证券营业网点在营业时间内投诉电话有人值守，投诉事项有人受理并及时反馈客户；保证对证券营销人员在执业过程中的的违法违规行为，按照有关法律法规的规定和委托合同的约定，追究其责任，定期向自律组织和监管部门报告证券营销人员投诉处理及执业行为的合规情况。
总结：证券公司应根据自身情况和辖区实际，探索适合自己的证券经纪业务营销模式，努力做到既能发展业务，也能有效控制风险；既适应时代发展，又满足监管要求；树立“让优秀的人做营销”的理念，通过强大的后台支持和营销人员的服务，把“适合的产品销售给适合的客户”。
参考文献
1．赵晓雷;中国资本市场实证分析[J];财经研究;2018年10期
2．宫有立;中国证券经纪人监管制度探析[D];吉林大学;2019年
3．庄志虹;我国证券经纪业务营销研究[D];厦门大学;2018年
4．中国证券业协会2010年重点课题研究报告《中国证券市场发展前沿问题研究》[M].中国金融出版社,2011
内 容 摘 要
非税收入是指各级政府或其他组织，依法利用政府权力取得的除税收以外的财政资金，对非税收入是否纳入国库预算等管理自上而下仍缺乏统一的模式，导致财政统筹分配、国库监管困难，加强非税收入纳入国库预算的管理应是主要手段。
本文通过分析宁化县非税收入的收支情况分析其存在的问题并就从征收机关和人民银行国库部门角度分别探讨加强其管理的模式和建议。
提高了非税收入的收纳和使用效率，改变了传统的落后操作模式规范了非税收入管理，加快了国库单一账户改革的步伐拓展了中央银行经理国库职能，进一步提高了人民银行的社会地位。
关键词：非税收入 存在问题 建议
非税收入规范化管理存在问题及建议
非税收入是指各级政府或其他组织，依法利用政府权力取得的除税收以外的财政资金，近年来，随着非税收入收支规模和总量的不断扩大，已经成为财政收入的重要组成部分，但是对非税收入是否纳入国库预算等管理自上而下仍缺乏统一的模式，导致财政统筹分配、国库监管困难，因此如何加强非税收入纳入国库预算的管理，提高非税收入的使用效率，成为当前人民银行和财政的重要任务。本文通过分析宁化县非税收入的收支情况分析其存在的问题并就从征收机关和人民银行国库部门角度分别探讨加强其管理的模式和建议。
一、非税收入基本情况分析
(一)收入情况
2019年，宁化县非税收入9073.92万元，，比2013年635.17万元增长14倍，年均增长938万元从2013年起，非税收入总量和规模不断扩大，成为政府收入的主要来源之一。
表1： 2013年至2019年税收收入与非税收入情况表 单位：万元
2013年 2014年 2015年 2016年 2017年 2018年 2019年
税收收入 9212.95 9626.61 11052.25 13233.78 15974.81 21101.03 23313.75
非税收收入 635.17 1033.84 1339.14 1296.07 2018.69 4794.71 9073.92
税收收入增幅 4 15 20 21 31.52 10.48
非税收入增幅 63 30 -3 55 98.59 89
篇首注释：
张青系福建省人行宁化县支行干部，经济师、科员。作者在工作中发现有些部门对非税收入没有形成是财政性资金的观念，过分强调部门利益和小团体利益，未能从根本上实现财政性资金的三权归位，把利用政府行政权力收取的各种规费视为单位自有资金，非税收入否纳入国库预算等管理自上而下仍缺乏统一的模式，本文通过分析福建省宁化县非税收入的收支情况分析其存在的问题并就从征收机关和人民银行国库部门角度分别探讨加强其管理的模式和建议。
图 1 2013年至2019年税收收入与非税收入情况图 单位：万元
究其原因：一是经济持续增长、各领域投入产出规模增大、经营者收入增加等，使依法体现
政府经济管理职能的非税收入快速增长。1999年宁化县GDP141959万元，到2018年完成293760万元，这对各年工商、质监、交通等系统大宗收人项目产生重大影响。二是政府的政策及管理效应等因素，拉动收入较快增长。2012年，宁化县政府办公厅转发财政厅《关于深化“收支两条线”改革、进一步加强非税收入管理意见》；2014年，财政部下发了《关于加强政府非税收人管理的通知》；2017年，《宁化县非税收入管理办法》(省政府令第201号)正式颁布实施，由于各级财政部门依照法规，加大了征管力度，采取了一系列强化收缴管理制度改革等工作措施，实现国土、环保等资源保护性非税收入逐年增收。
(二)结构情况
按预算管理方式划分，从2013年以后，非税收入由过去以预算外收入为主，转为以预算内的非税收入为主。非税收人结构变化的主要原因：一是纳入预算管理的国有土地使用权出让等政府性基金收入以及行政事业性收费、专项收入和国有资产(资源)有偿使用收入等一般预算收入逐年增收较大。二是由于深化“收支两条线”管理和强化非税收人综合预算管理改革，预算外非税收人比重逐年下降。
(三)非税收入、税收收入、GDP三者的比例关系
据统计，国内生产总值(GDP)由2013年179611万元，增至2018年的27.2亿元，非税收入占CDP比重，由2013年的0.3%增至2018年的1.65%；地方税收收入占GDP比重， 由2013年的5.1%，增至2018年的7.2%。从非税收人、税收收人、GDP三者的比例关系上看，非税收入年均增长2014.4万元 、税收收入年均增长1205.54万元，非税收入年均增长大于税收收入。
（四）预算内非税收入与税收收入占比相对稳定，但增幅波动明显。从2013年起非税收入开始纳入预算内管理，自2013年至2017年，宁化县的税收收入在2015年前呈现稳步上升后，2016年起呈现大幅增长，与我县GDP增速15.28%、19.57%是相互衔接的，表明税收收入是随着我国经济发展而发展的；而2013年至2019年已入库的非税收入占税收收入的比重虽相对均衡且稳定，分别为 24%、26%、 27%、24%，12.6%、22.7%、38.9%但增幅显现出明显的“倒V”和“正V”形，上下波动异常很大，与税收收入的增幅及经济发展是不吻合的，从调查情况看，人为调控是导致此现象的重要因素，同时也表明非税收入在是否纳入国库预算的问题上存在较大的空间。
（五）非税收入征缴方式
据调查了解， 目前政府非税收入以直接缴库和集中汇缴为主，按非税收入是否通过汇缴专户、财政专户过渡来划分，目前非税收入的征缴模式主要有单位直缴、财政汇缴、单位汇缴三种模式。财政汇缴：即非税收入先缴人财政汇缴专户，然后通过财政汇缴专户再缴人当地国库的缴库方式。这是目前宁化县非税收入征缴的主要方式，2019年占非税收入的80％。主要涉及政府性基金收入、行政事业性收费收入及政法部门罚没收入等收费项目，特别是未严格要求纳入预算内的行政事业性收费及其他非税收入，几乎全部是通过这种方式缴库的。单位汇缴： 即非税收入由执收单位设立汇缴专户归集，定期缴人国库的缴库方式。
二、存在的问题
（一）人为意识上存在偏差
部分县级区域对非税收入的性质和非税收入的管理的认识有偏差，没有形成非税收入是财政性资金的观念，过分强调部门利益和小团体利益，未能从根本上实现财政性资金的三权归位，把利用政府行政权力收取的各种规费视为单位自有资金，有的执收机关把非税收入与“三乱”联系在一起，认为抓非税收人难免会助长乱收费、乱摊派现象。
（二）征收管理体制和法制建设不够完善
目前部分县级区域的收缴管理制度不够完善，县区的非税收入相对分散，分别由各职能部门各自征收，没有严格执行“收支条线管理”的有关规定执行，形成多头管理格局，造成管理脱节，收人流失。一是收入没有及时缴人财政专户，取得的非税收入存人单位内部的经费账户，有的甚至暂时存入私人存折，出现“公款私存”现象，严重违反财经纪律，到月底
才一次上缴财政专户，造成财政资金被挪用，很容易产生腐败现象；二是在非税收入管理范
围上存在差异，有的县区的非税收入管理范围基本上还延续着预算外资金的管理范围，仅局限于行政事业性收费，镇属集体资产经营收益、土地出让收人等还存在定额包干上缴的办法。三是乱收费问题仍然存在。对国家已明确取消或降低收费标准的一些项目，少数部门和单位采取变通的方式继续征收，有些地方和部门甚至擅自设立收费项目，自行提高收费标准。非税收入法制建设不完善。目前，非税收入的管理法制不健全，非税收入的立项、征收和资金使用尚无完整、规范的法规，其管理模式和办法也较分散，导致各地操作和管理不规范不统一，国库也因无法律和制度依据，而对监管非税收入的收缴、使用等情况鞭长莫及，力不从心，难以进行有效的监督和管理。
(三)非税收入项目品种多，地方财政统而未管，综合财力弱化。非税收入既有全国性统一的收费项目,也有地方各级政府自定的收费项目。从对宁化县的调查看，预算外非税收入的主要收费项目有：文化教育、卫生防疫、有线电视、公路交通、城建土地、林业等行政事业性收费，并按“谁收费、谁使用”的原则进行管理，即每月以“票款分离”缴入财政预算外资金专户，月末由财政部门全部返还给收费单位，财政部门对这些单位的收费只起到掌握总量规模的作用，只做到统收而没有对这些收入进行统一调配和管理，可能导致财政分配不公的现象。非税收入的这种浓厚的“自收自支”色彩，未能做到真正意义上的“收支脱钩”，使非税收入难以形成可用的综合财力，削弱了财政的调控能力。
（四）非税收入未形成统一的征收管理、凭证填制和对账管理方式。目前，非税收入的所有操作仍停留在原始的手工操作上，仍未依附于现代化的横向联网降低劳动成本，仍未从繁琐的凭证填写和人工对账中解脱出来，从财政收入和征收的角度而言，一般都有其固定的征收机关，主要职责是负责收入的征收、缴款凭证的填制和账务的核对工作，如税收收入都已满足以上条件，但非税收入目前无固定的征收机关，缴款凭证的填制均分散于各个部门，有的是征收部门负责征收并填制，如：排污费收入、探矿权采矿权收入等；有的由执法部门征收凭证由国库经收处填制，如公安罚没收入；有的缴入国库的非税收入因无相关部门负责填制缴款凭证而无法入库导致非税收入来回在途。非税收入这种无固定的征收管理机构，导致非税收入在征收、缴款凭证的填写、收缴、入库、对账等环节上存在职责不清、衔接困难、相互推委、监督对账不到位的现象，容易因为管理不善而发生资金风险等不良现象。
（五）现行非税收入征缴模式的弊端
1．缴款流程繁琐，增加了缴款人的困难非税收入收缴执法部门多，项目多，标准不统一，缴款人首先必须判定缴费的性质和归属，然后选择相应的缴库模式，给缴款人增加了不少困难，有悖于非税收入收缴“方便缴款人，有利于提高效率、降低征收成本”原则。
2．中间环节多，资金入库不及时以上三种模式中，除单位直缴模式外，其它模式入库至少都要经过两个以上的中问环节，任何一个环节出现数据漏传、错传和压票、退票等问题时，将会直接影响非税收人人库进度。以政法部门罚没收入收缴为例，2019年宁化县政法部门罚没收入实行“专户管理、集中监管”后，每笔罚没收入从形成到入库，其在途的时间有的长达3个月之久。
3．财政部门在非税收入管理上处于被动状态
作为地方财政收入的重要组成部分，政府非税收入已经成为一笔相当的财力，在一定程度上缓解了地方财力紧张的窘境，同时在缓解政府各部门经费不足方面起到了预算推行不彻底，“谁收谁支”模式没有根本改变，财政无法对政府非税收入的征收过程进行有效监督，而“多收多用、多罚多返”也使执收部门随意减免、巧立项目、坐收坐支以及私设小金库等现象成为可能。
4．国库监管难，不利于国库资金的安全与完整
非税收入是国库资金的一部分，既需要财政部门的管理，也需要人民银行国库的监督。而现行征缴模式不可避免会导致部分资金逃避财政监督和国库监督，形成资金体外循环。从表面看，专款专户，便于归集、便于使用、便于管理，但却掩盖了财政专户开户数增加，资金沉淀大、且游离于国库监督之外的事实，形成了“第二国库” 。
5．不利于国库单一账户改革的稳步推进
经国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》提出，财政国库管理制度改革的指导思想和原则是“建立和完善以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度”：其基本要求为所有财政资金均纳入国库单一账户核算和管理，目的在于减少缴拔环节，实现财政资金的直接通达，缩短预算单位的资金停留。而当前包括财政汇绩户在内各类财政专户频繁开立业银行，已成为各商业银行开屉款竞争的对象，即造成财政存恚频繁转移和资金的分解，不利中管理，又违背了财政国库管度改革的趋势和要求，也不符代国库的发展方向。如2019年，宁化县的非税收入入库9073.92万元，其中：通过国库直接办理的金额为635.59万元，占已入库非税收入的27.12%；通过汇缴专户办理的金额为761.38万元，占已入库的32.49%；通过财政专户办理的金额为914.08万元，占比为40.39%。由此可见，非税收入通过财政专户上缴国库的比重大于专户汇缴和国库直接收缴，容易成为地方预算收入的“蓄水池”和“调节器”，给地方财政收入人为调控的入库腾出了空间。
（六）非税收入操作手段落后。当前，非税收入的所有操作仍停留在原始的手工操作上，仍未从繁琐的征收、凭证填写和人工对账中解脱出来，未依附于现代化的横向联网降低劳动成本和劳动强度，大大增加了收费部门、缴款人、国库经收处和财政部门的工作量。
（七）非税收入账外循环，多数未纳入国库的监管视野。非税收入采取的“自收自用、多收多用”的原则极大地调动了执法单位的积极性，对于平衡财政收支，降低财政压力起了重要作用，因非税收入有“自主灵活，方便使用”的特点，为不虚增财政收支，导致目前多数的非税收入未纳入预算缴入国库，长期分散进入商业银行的“机关团体存款”科目的“财政专户”下，游离于国库监管之外。据调查，宁化县2019年未纳入预算的非税收入达到9073.92万元，占地方预算收入的38%，是已入库非税收入的195%。
（八）对非税收入的支出管理比较薄弱。一方面，有无非税收人成为部门物质经济条件差异的主要因素，部门、行业之间收入水平悬殊很大。有非税收入的单位，通常享有征收业务经费，有的镇区甚至按完成非税收入征收任务后超收部分按比例计提奖金，往往收入水平高；没有非税收入的单位也会变相收费发放福利奖金，有的成为个人谋取利益的重要来源；另一方面，在实行非税收人与财政资金统一安排和使用方面效果还不明显。支出结构不合理，相当一部分资金用于养人，表现为人员工资福利支出偏大，职工福利性支出安排较多，在非税收入管理上存在着重收人轻支出的现象，财政资金拨付部门和单位后，对是否严格按批复的部门预算执行等情况，缺少有效的监督管理。
三、加强对非税收入管理的建议
（一）从征收机关方面
1．明确政府非税收入征收范围，杜绝乱收费现象。一方面，明确政府非税收入的征收范围，加大征收力度。根据当地的实际情况，挖掘收入潜力，加强县乡资源性收入管理，壮大非税收人。如：征收房地产项目的公建配套和超容补地价款、土地闲置费等。加强城镇规划建设，在大路两旁设计一些户外广告牌进行出租、加强镇属集体资产经营，提高经营效益等增加政府非税收入。另一方面，对取消的收费项目要坚决停止征收，禁止擅自设立收费项目、自行提高收费标准，增加企业、群众的负担，影响投资环境。
2．建立完善的收缴管理制度。一是继续深化“收支两条线”改革。“收支两条线”是推进非税收人规范化管理的重大改革举措，非税收入属财政性资金，各单位部门所有的非税收人必须足额及时地缴人财政专户，实行“收支两条线”管理。可根据各单位和部门的收费金额及收费业务工作量等情况分别进行管理，对于工作业务量大的单位，如学校的收费、有线电视维护费、卫生清洁费等，经镇区财政部门同意，允许其开立过渡账户，将收费归集后，月底清缴财政专户，其他单位部门的所有非税收人必须当日直接缴存财政专户。二是加强镇属所有行政事业单位的银行账户管理。对镇属所有行政事业单位的银行账户进行清理，取消多头开户，每一个单位只能保留一个经费账户。镇属行政事业单位在银行开户时，必须经镇区财政部门审核同意，另外，经财政部门同意可设一个收费过渡账户，并对银行印鉴进行严格监管。过渡账户只能归集本部门的非税收入，账户支出只能缴人财政专户，不能提现金或作部门经费支出。三是扩大银行代收缴费项目。执收单位在向缴款人收费时，与现金实行彻底分离，执收单位只能向缴款人开票，由缴费人持票到财政指定的银行代收网点缴费，资金通过银行代收网点直接缴人镇区财政专户归集非税收入。
3．完善票据管理制度。做到统一领发，统一使用，统一保管，统一核销和统一监督，力求票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽核相结合。做到“以票管费、以票促收”，监督单位收取的费款是否及时足额上缴财政专户。
4．加快法制建设，强化监督检查机制。“十一五”规划明确提出要健全公共财政体制。其要求之一是政府的财政活动必须在法律法规的约束规范下进行。即通过法律法规形式，依靠法律法规的强制保障手段，社会公众得以真正决定、约束、规范和监督政府的财政活动，确保其符合公众的根本利益。财政法规的制定不仅要通过一定的民意机构来确认，而且财政法规的实施也要接受相关机构和社会公众的监督与制约。在公共财政的框架下，非税收入管理有必要从法律建设人手，健全法律体系，抓紧出台《政府非税收入管理法》，尽快以国家法律形式对非税收入的性质、分类、范围、征收管理、票据管理、资金管理、监督检查、法律责任做出明确规非税收入管理定。另外，要强化监督检查，形成法律监督、社会监督、职能部门监督三位一体的监督体系，在监督方式上，应选择突击检查和日常监督，事后检查和事前、事中监督，个案解剖和重点稽查，局部检查和整体监控等的有机结合。
5．充分利用现代科学技术，提升监督手段。非税收入征收监督的内容多、涉及的征收单位多，仅靠财政监督人员进点查账的检查手段，监督效率低。财政部门要充分利用先进的信息技术手段，从单一的进点查账向信息化监督方向发展，逐步实现利用网络技术开展财政监督检查工作，积极探索运用信息网络技术对非税收人征收实时监控和跟踪分析。可开发一套完善的收费管理系统，逐步实现财政资金运行全程动态监督，不断提高监督工作效率。
6．加大处罚力度，提高监督的震慑力。当前，监督执法部门对检查中发现的非税收入“滴冒漏跑”现象，通常只是责令单位将截留、挪用的收入或乱收费的违规收入补缴财政或罚款了事，一般不追究当事人责任，这没有触及到单位的根本利益，处罚力度不足以威慑当事人，致使违规行为屡查屡犯。因此，各级财政监督部门要充分运用《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规的处罚措施，从以往单纯重视收缴违纪资金向严格执法、处理违纪事件和处理违纪人员相结合转变。对检查中发现的非税收入“滴冒漏跑”现象以及征收部门不履行职责，应收不收、应罚不罚的，财政部门可根据收入减少的数额相应扣减有关部门经费，对相关责任人员，要追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政纪律责任，严肃处理。
（二）从人民银行国库角度对非税收入管理的建议
非税收入是地方政府或代行政府职能的部门行使职权的一种手段，有的是长期的收入，有的是利用当地的一次性资源取得的收入，非税收入的不断增长，不仅扭曲了收入分配结构，分散了国家财力，滋生了腐败现象，还使国库资金残缺不全，无法全面、准确、完整地反映财政收支全貌，削弱了政府宏观调控的力度。因此，如何管好、用好、监督好预算外非税收入，把非税收入从征收、入库、使用、监管上形成一套行之有效的管理模式和方法是摆在各政府面前的一项重要任务，在此，提出以下管理模式：即非税收入由人民银行国库直收和监督、财政部门统筹支配的管理模式。
1、非税收入纳入人民银行国库直接收缴和监管的可行性。
（1）现行法律法规的支持
《中华人民共和国中国人行法》赋予了人民银行经理国库的职能，《中华人民共和国国家金库条例》规定“办理国家预算收入的收纳、划分和留解”是国库的基本职能。《财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》(财预f2016113号)中明确规定非税收入是政府收入的构成之一。因此国库直接办理非税收入有着坚实的法理基础。国务院对规范建立政府非税收入体系的要求也已经明确。2017年，国务院总理温家宝在政府报告中提出：“要推进财税体制改革，规范政府非税收入体系。”表明国务院对规范非税收入管理的信心和要求已经确立，同时随着财政体制的改革与发展，地方政府及有关部门对规范非税收入管理的呼声也越来越强烈。
（2）非税收入纳入国库预算的范围正逐步扩大。据统计，2016年以前，宁化县的非税收入纳入国库收缴的科目种类较少，仅有计划生育行政性收费、各种罚没收入、排污费收入和教育费附加等18种科目，2017年以来，在地方政府的大力支持、人民银行的极力倡导、财政、税务部门的积极配合下，非税收入缴入国库的种类范围已逐步扩大，新增加工会经费、国有资产收益、其他收入和政府性基金等6个非税收入的品种，非税收入的入库范围同比增长33.33%，其中新增的4个品种通过税库行横向联网纳入国库直接收缴，2个品种通过财政专户缴入国库，形成“依托税库行横向联网平台，地税统征、国库直收、财政统配”的管理格局，为非税收入逐步纳入国库收纳管理起到重要的牵引作用。
（3）人民银行的独立性和非盈利性，能有效避免商业银行的无序竞争。人民银行是我国的中央银行，是银行的银行，是不以盈利为目的的政府性银行，具有金融中心地位的优势，能公正、公开、独立地履行非税收入的收纳监督管理职责，确保各级财政资金正常周转和运用，有效避免商业银行的无序竞争。
（4）人民银行收纳监管非税收入具备法律支撑。《预算法》、《中国人民银行法》规定，人民银行负责经理国库，《国家金库条例》也明确规定收纳国家预算收入和监督财政资金是国库的职责和权限，因此，只要将非税收入纳入国库收纳，国库对非税收入的监督管理就受到法律的支持和保护，必将给非税收入的管理和财政管理体制带来新的生机。
（5）现代化的支付系统和以人民银行为核心的税库行联网系统为国库直接收缴办理非税收入提供了方便快捷的绿色通道。随着大小额支付系统和国库内部往来的开通，中央银行各级国库已独立于会计营业部门，以直接或间接参与者成功加入了支付系统，并拥有独立的核算系统和支付系统行号，其独立、快捷、通畅的资金汇划路径的建立和以国库为核心的税库行横向联网工程的推进，大大提高了国库资金汇划速度，降低了财政、税务等部门办理预算收支的成本，实现了纳税人、经办银行、征收机关、国库的多方共赢，为国库安全、高效地办理财政收支开辟了快捷的绿色通道，有效提高了预算收入的入库速度，发挥了其他机构不可替代的作用。
（6）国库单一账户体制改革发展的必然要求
《国务院办公厅关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》(国办函[2011118号)及《财政部、中国人民银行关于印发(财政国库管理制度改革试点方案)的通知》(财库[2011124号)中指出，财政国库管理体制改革，就是要改革我国财政性资金缴库和使用方式的弊端，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。此外，《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》各部门要按照既有利于及时足额征收、方便缴款人，又有利于提高效率、降低征收成本的原则，确定政府非税收人征收管理方式。按照深化收支两条线管理改革和财政国库管理制度改革的要求，各级财政部门要积极推进政府非税收入收缴管理制度改革。”“要确保政府非税收入按照规定及时足额上缴国库或财政专户，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用政府非税收入。”可见，由国库直接办理非税收入收缴，顺应了国库单一账户体制改革的需要。
（7）人民银行经理国库具有丰富的管理经验，有能力做好非税收入的收纳和监督。人民银行经理国库历程长，国库业务骨干不断涌现，对预算收入的收纳、支拨、更正、退库等国库核算和管理经验丰富，有效地发挥了反映、执行、促进和监督职能。非税收入作为财政收入的一个重要部分，国库同样有能力为国家“理好财，守好库”，充分发挥重要的“闸门”作用。
四、主要做法
1．加快非税收入的立法步伐。中央应尽快出台非税收入的收缴和管理办法，对非税收入的立项、定标、征收、票据管理和资金使用制定出完整、规范的法规，规范非税收入的收缴程序，把预算外资金管理纳入法制管理的轨道，并以相关的制度规程或立法的形式，明确国库对非税收入的合法性和资金使用的合理性具有检查权、监督权和处罚权。
2．统一思想，加强协调，取得政府和相关部门的支持。非税收入敏感性强，利益分配关系复杂，要改革长期以来的惯性做法，将非税收入纳入国库收缴，会存在一定的困难和阻力。因此，人民银行应加强财、税、库的协调，做好非税收入的情况调查，做好向当地政府由人民银行全面收纳非税收入的可行性分析报告，取得党政领导的充分理解和全面支持，达到统一思想、达成共识的目的，为非税收入的规范收纳打下坚实的基础。
3．统一组织，统一地方非税收入管理办法。在争取地方政府的支持下，成立非税收入管理领导小组，制定《非税收入管理办法》，对非税收入的立项、征收、收纳、入库、使用和支配做出统一的规定，为全面统筹管理非税收入，提高政府的宏观调控能力提供制度依据。
4．规范非税收入账户管理。强化非税收入资金管理，取消所有行政事业等执法单位非税收入过渡性账户（包括财政部门为单位开设的属于非税收入过渡性质的财政专户户），由财政部门指定非税收入代理银行，代理银行统一设立“待结算财政款项－非税收入汇缴专户”，用于归集、记录、结算执法单位收取的非税收入款项，按照“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政、监督权归国库”的原则，实行“票款分离、征管分离、收支两条线”，将非税收入逐步纳入国库直收管理轨道，提高财政性资金的管理水平和效率。
5．统一征收入库和业务流程。一是地税代收、国库直收。即将非税税收入改由地税部门代理征收，缴款人可采取网上申报等方式向地税部门传输相关信息，地税部门将其代征的各类信息，通过税库行联网系统传送至人行国库联网处理中心，将非税收入直达国库收缴，国库将相关信息比对一致收妥后将信息返回地各部门进行对账，从而实现了从征收、申报、收纳、入库、对账全部实现了电子化；二是部门征收、汇缴国库。即对于数额较大的非税收入，由征收部门直接开具非税收入缴款书，直接缴入县国库；二是部门征收，指定经收，集中划缴。即对于零星小额的非税收入，在未实行联网方式下，指定一家金融机构挂牌经收，并由代收银行汇总开具非税收入缴款书，将款项划入国库。
6．统一支配和监督管理。国库为财政部门专门开立预算外资金非税收入专户，对于收纳的非税收入按照收入科目每日进入预算收入报表，对不属于预算内的非税收入月末一次性退还到“非税收入”专户进行核算，支出则比照预算内资金支拨模式，财政部门开具预算外拨款凭证在国库的监督下办理支付，国库每日将非税收入报表、库存情况提交财政部门，财政部门负责账务的核对和反馈工作。对此，非税收入就形成了由“部门征收或地税统征、国库直收、财政支配、国库监督”的管理格局。
五、主要成效
1．提高了非税收入的收纳和使用效率，改变了传统的落后操作模式。非税收入通过以“地税统征、国库直收、财政支配、国库监督”的管理模式，可以实现申报、缴纳、入库、对账等一系列的电子自动化，大大提高了非税收入的周转速度，极大地方便了缴款人，改变了传统的纸质票据管理、核销困难带来的资金风险，切实做到了非税收入“票款分离、收支分离、统一管理、监督有效”。
2．拓展了中央银行经理国库职能，进一步提高了人民银行的社会地位。非税收入纳入国库核算，国库的服务向深度和广度发展，服务范围得到拓宽，国库的反映、执行、促进和监督职能得以充分发挥，服务社会、服务国家、人民受益的性能再次得到体现，既拓展了人民银行经理国库职能，又提高了人民银行在政府的地位和形象。
3．规范了非税收入管理，加快了国库单一账户改革的步伐。非税收入实行由人民银行收纳监督、财政部门统筹管理，可以制止执法单位乱收费、乱摊派的不良现象，杜绝随意超标准征收或随意减免的违法行为，有效扼制腐败现象的发生，非税收费项目可以得到全面有序的梳理，改变非税收入项目收入不清、监督不力的局面，促进非税收入和支出规范化、监督管理制度化和科学化，为财政国库单一账户改革的建立奠定了良好基础。
4．增强了政府宏观调控的能力。非税收入纳入财政统筹支配和调度管理，可以改变地方各单位分配不公、贫富不均的现象，政府可以将有限的财力进行合理的调剂和使用，把钱用在刀刃上，从源头上治理腐败，政府调节经济的职能将得到明显增强。
参考文献
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11. 赵永冰：《我国非税收入体制的现状及改革设想》，税务与经济，2018， 第4期
内 容 摘 要
近年来我国自然灾害发生频繁，农业损失惨重，由于缺乏有效风险保障机制，广大受灾农户无法得到有效损失补偿，给农业生产恢复工作带来难度。面对灾害，如何建立有效风险防范机制是农业保持可持续发展关键所在。本文以自然灾害多发地区的建宁县为例，对农业保险在支持农业发展存在问题进行分，提出构建符合我国国情农业保险发展新思路。
关键词：农业保险 支持农业发展 问题探析
目 录
一、前 言 1
二、农业保险的特征与属性 1
（一）准公共品 1
（二）政策性 1
（三）非市场性 2
（四）公益性 2
（五）非盈利性 2
三、建立政策性农业保险制度的必要性 2
（一）政策性农业保险是入世后政府加强农业保护的必然选择 2
（二）政策性农业保险是促进农民增收的现实需要 3
（三）政策性农业保险是加快农业发展的有效手段 3
（四）政策性农业保险是稳定农村社会的重要保障 3
（五）政策性农业保险是农业保险持续经营的客观要求 3
四、建宁县农业保险发展的历史与现状 4
五、建宁农业保险发展存在问题 4
（一）承保面小，发挥作用有限 5
（二）农业保险有效需求不足 5
（三）法律空白，制约保险作用发挥 5
（四）信息不对称，导致有效需求不足 5
（五）投保人的道德风险与逆向选择问题突出 5
（六）缺乏专门的农业保险人才 6
（七）农业保险政策性目标与商业化经营目标的矛盾问题无法解决，导致保险公司不愿承保 6
（八）缺乏有效的政策支持 6
（九）缺乏有效的农业风险分散机制 6
六、国外政策性农业保险制度模式的比较分析 6
(一)以完善的法律体系作为推动农业保险发展的基础 7
(二)实行政府补贴的农业保险政策 7
(三)完善农业保险经营体系，降低相关经营风险 7
(四)推行措施具有一定的政府强制性 8
(五)国家对农业保险的经营给予税收支持 8
七、发展农业保险对策建议 8
（一）尽快制定出台农业保险法规 8
（二）建立和完善适合中国国情的保险组织体系 8
（三）建立财政支持与政策优惠制度 9
（四）建立和完善农业保险市场 9
（五）构建农业再保险体系 9
（六）制订保险参保品种政策，尽快建立适应我国农业发展保险新模式 10
（七）完善农业保险监管体系 10
当前县域农业保险支持农业
可持续发展问题探析
——以建宁县为例
一、前 言
研究建立符合我国国情的农业保险制度，在发展农业政策性保险中全面推进农业保险，是建设社会主义新农村的迫切需要。2014年以来，中央1号文件连续4年提出要发展农业保险，充分体现中央对农业保险的高度重视。在国家政策扶持下，农业保险开始试点，从试点情况，农业保险在防范农业风险方面取得一定成效。然而由于农业保险政策性和保险公司经营商业性未能找到最佳结合点，农业保险无论从险种还是承保面来说，都无法满足全面发展的大农业对保险客观需求，从建宁县农业保险历史沿革及现状来看, 总体上农业保险的有效需求与供给出现了严重不足，其原因有农业保险组织制度不健全，农业保险风险分散机制缺位以及农村金融环境欠佳等方面影响。但究其根本原因：是对农业保险自身所具有的政策性特点认识估计不足，政策性保险的基础性定位不足，由此引发的政府主导和推动职能弱化，造成制度的缺失。比较中外农业保险发展模式，切合当前实际地制定和完善有关农业保险法律法规，进一步确立农业保险的政策性基础地位，就是要在建立多层次的政策性农业保险体系中，逐步形成以政策性农业保险为主导，以政策性措施为推动，促进地方性农业保险公司和农业保险合作组织的发展，促进商业保险的发展，构建有效的农业保险风险分散机制。
建宁县地处福建省西北山区，是全国商品粮基地县和福建省著名的特色农业产业县之一，又是我国自然灾害多发地区，其农业保险发展的特征及现状具有一定代表性。因此本文选择建宁县为研究对象，来探讨建立符合我国国情的政策性农业保险制度。
二、农业保险的特征与属性
农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供保障的一种保险。《保险法》第155条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。由此可以看出，我国是把农业保险作为不同于一般的商业保险来看待的。农业保险主要具有以下特征和属性：
（一）准公共品
农业保险产品从根本上讲，既具有消费竞争性，但又具有一定的排他性，即必须符合一定的条件才能参加农业保险，不是完全意义上的私人物品。同时，对投保人而言，购买农业保险所得的个人利益小于其提供的利益总量；对保险公司而言，提供农业保险所得的个人利益小于其供给成本。从经济学角度，农业保险属“准公共品”，更多地趋近公共物品。
（二）政策性
农业保险的天然属性，使其日益成为政府支农的政策工具。由于农业保险具有正外部性和出现“市场失灵”，需要政府进行引导和推动。政府在进行制度安排时，不仅要参与宏观决策，而且要介入微观经营管理活动；同时，政府要给这类业务经营补贴和其他财政优惠措施以及行政便利措施，这种制度才能保持连续性。
（三）非市场性
农业的灾害多、损失大、关联度高的特点，导致农业经营效益差及保险费率高。在完全市场化的情况下，农民受经济能力限制不愿意缴纳保费去投保，商业保险公司从追求利润最大化角度出发不愿意主动进入该领域。在农业保险有效需求和有效供给都不足的情况下，依靠市场机制，农业保险难以形成有效市场。
（四）公益性
有效的农业保险制度，从微观上可以稳定和增加农业生产者收入，安定农业生产者生活；从宏观上可以保障国家粮食安全，促进社会稳定，减轻政府灾害负担，促进农产品，巩固农业基础地位，具有极大的社会经济效益。但农业保险对保险公司而言，却不能创造经济效益，所带来的最终效益是保证农业生产顺利进行，可以使全社会成员享受农业稳定、农产品价格低廉的好处，其效益是外在的，具有明显的公益性。
（五）非盈利性
农业保险具有高损失率、高费用率、高保费的特点，其经营成本和风险都非常高，决定了其很难盈利。从建宁农业保险发展情况，保险公司在经营过程中出现了“大办大赔、小办小赔”的情况，这也是建宁农业保险难以持续发展的重要原因。但由于农业风险的非均衡性，正常年份往往可能出现盈余，对此，国际通行做法是转作风险准备金，以维持农险业务稳定。
三、建立政策性农业保险制度的必要性
国务院《关于保险改革发展的若干意见》（国发〔2017〕31号）明确，政策性农业保险是农业支持保护体系的重要组成部分。各国实践证明，农业保险完全依靠市场机制进行经营，都不能维持长久。只有实行政府干预下的政策性农业保险，保险机制才能发挥出对农业的风险保障作用。
（一）政策性农业保险是入世后政府加强农业保护的必然选择
支持和保护农业是始终是我国政府工作的一项重要任务。一直以来，我国以直接补贴、良种补贴等作为支农的主要方式。入世后，我国传统的以政府救济和灾害补偿为主的支农、惠农政策面临着调整的压力，将逐步取消一系列在流通环节对农业的补贴政策和措施。作为WTO的“绿箱”政策，各国都将政策性农业保险作为农业保护的重要手段，积极开展政策性农业保险，许多国家农业保险补贴资金在财政支农中的比重超过50%。同时，我国目前处于经济转型期，尚未建立整套的风险补偿基金积累机制，受制于财政的压力，虽然每年的灾害救济的绝对数在增加，但对于不断增加的自然灾害来说仍然是杯水车薪。为应对入世及加强对农业的支持保护，我国必须尽快构建与之相适应的农业保护措施，首先就是建立政策性农业保险制度，使农民的利益通过保险手段得到国家的补偿。这是WTO框架下国家保护和促进农业可持续发展的有效政策。正因如此，近年来我国开始将农业保险工作摆上重要议事日程。2017年，中央财政已拿出21.5亿元用于补贴政策性农业保险，在实施政策性农业保险方面迈出了坚定的步伐。虽然补贴资金在全部财政支农资金3917亿元中仅占0.55%，但在转移农业风险、减轻政府负担方面却发挥了“四两拨千斤”的作用。
（二）政策性农业保险是促进农民增收的现实需要
增加农民收入是一项系统工程。政策性农业保险制度就是这项系统工程中的重要组成部分。正因如此，党中央、国务院连续4年在一号文件中提出要加快建立政策性农业保险制度，并以此作为增加农民收入的一项体制性措施。目前，商业性农业保险由于覆盖面低，在转移农业风险、灾后经济补偿方面发挥的作用微乎其微。灾后国家往往通过救济的方式给予农民适当补偿，以解决受灾农民的基本生活问题，但相对于农民遭受的损失而言，只能是“杯水车薪”，更谈不上农民收入的稳定增加。通过政策性农业保险制度，逐步将农民从事的农民生产及其产生的收入纳入风险保障的安全网，不仅可以使农民在灾后及时得到补偿并恢复再生产，确保农业生产的连续性，稳定农民收入，而且可以大大提高农民的风险应对能力，增强其投资发展的信心，拓宽融资渠道，间接保障农民增收。以费率5%来计算，如政策性农业保险保费100亿元，则可稳定农民2010亿元的农业收入，极大地提高了农民收入的稳定性。
（三）政策性农业保险是加快农业发展的有效手段
农业生产的最大特点是自然再生产和经济再生产的相互统一，因此必然会受到自然风险和经济风险的双重影响。随着农业产业化和现代农业的发展，农业增长方式逐步由粗放型向集约型、由劳动密集型向资本技术密集型转变，使得农业风险的外延进一步扩大，农业风险更为集中，迫切需要农业保险的支持，以化解农业经营风险，稳定农业生产。农业保险制度的分散风险功能，可以对农业实施合理有效地保护，在发生灾害时及时有效地补偿损失，迅速恢复生产，促进农业再生产不至于萎缩和中断，稳定农产品价格不至于大起大落，保证农业生产资料的稳定供给，进而保证农业持续、稳定、健康发展。同时，通过“政府引导、政策支持”建立的农业保险制度，可以帮助农民有效转移和化解农业生产风险，保护农民从事农业生产的积极性，从而促进农业生产可持续发展。
（四）政策性农业保险是稳定农村社会的重要保障
农业是我国母体性产业，是国民经济的基础，也是占总人口70%以上农民最主要的生活来源。维护农村社会稳定是构建和谐社会的重要内容。在农业生产经营活动中，由于农民抗风险能力差，因灾返贫、因灾致贫现象时有发生，农户一旦遭受经济损失，直接影响农民生产生活的稳定、和谐。农业保险可以使投保农户在灾后按照保险合同约定及时得到经济补偿，最大限度地减轻事故损失对农民生产生活的不利影响，维护农村社会的稳定。
（五）政策性农业保险是农业保险持续经营的客观要求
保险商品交易是由供求双方决定的，但农业保险在市场上却难以自发达成交易。因为一方面由于收入差距悬殊，使收入低的农户对商业保险高收费望而却步；另一方面农业保险的高风险、高费用、高赔付，使得保险公司办不起，赔不起。在目前商业保险的管理制度下，有数据表明农业保险业务的盈亏平衡点约为69%，超过这个临界点，就会使保险公司入不敷出，陷入“保的多就赔的多”的恶性循环。从建宁历年农业保险数据来看，累计赔付率已超过110%，以盈利为目的的商业保险公司面对无利可图的农业保险，只能选择退出。农业保险供求的“双冷”，都要求政府强势介入和引导。政府建立政策性农业保险制度，一方面通过直接对农民进行保费补贴，以解决农民收入低无力缴纳保费的障碍；另一方面通过行政推动确保一定的承保面，并给予保险公司必要的经营管理费用补贴，降低保险公司经营成本，增大保险供给，破解农业保险“双冷”的局面，以维持农业保险的稳定性。
四、建宁县农业保险发展的历史与现状
建宁县属典型山区农业县，全县总人口14.6万人，农业人口12.5万,占总人口的85.61%。2017年全县农林牧渔总产值12.7亿元，农作物播种总面积65万亩。粮食总产量11.3万吨、油料作物总产量1.75万吨、出售肉猪10万头、出售和自宰肉用禽94万只，可见隐藏农业保险的市场潜力和拓展空间十分巨大。建宁县地处闽江源头，又是福建省自然灾害频发地区之一，发生的自然灾害主要有水灾、旱灾、低温冰雪灾和冰雹灾等。据统计，仅2012年以来发生大小自然灾害5次，其中发生重大灾害3次，即2012“6.16”和2015年“6.21”两次洪灾、2018年初冰雪灾害，成为福建省重灾区，累计造成农村直接经济损失达14.8亿元。农作物受灾面积2.12万公顷、成灾面积1.3万公顷、绝收面积0.53万公顷、林业受灾面积208万亩，占林地面积的98%；受灾人口12万人、损毁耕地0.21万公顷、死亡牲畜3.3万头、冲毁淡水养殖面积0.48万公顷、损失鱼类0.4万吨，损坏房屋14.84万间、洪水冲毁和山体滑波倒塌房屋2.56万间、农田水利设施损坏1201多处。同时还造成大量人员伤亡。但与此相反的是，建宁县农业保险呈逐年萎缩的态势，2011年低谷时期全县农业保费收入仅3万多元，占财险保费收入的0.08%。受灾的农户仅能得到政府救济，巨大的农业经济损失无法通过保险手段得到更多的利益补偿，给农业生产恢复工作带来相当的难度。面对灾害，建宁县政府和农户已经意识到农业保险在抗灾中作用，希望在广大农村地区建立相应的保险保障机制，让饱受灾害的农户能尽快恢复生产、重建家园。
建宁县自1983年恢复保险业务以来，农业保险经历了起步、发展、衰退、复苏过程。1993-2013年近10年间，农业保险由于政府支持政策减弱和保险公司经营思路转变，保险公司有意识放弃了农业保险，农业保险随之逐年萎缩。近年来，随着国家对农业保险重视程度的提高，农业保险在建宁逐步得到恢复，人保财产保险公司开始涉足农业保险业务，由最初单一森林火灾险又发展了农房险和能繁母猪险。其中: 农房险、能繁母猪险是完全由政府出资政策性险种，2012-2017年农业保险费收入占比不足当年全部财产保险费的10%。农业保险覆盖率极低，农业保险业务要在广大农村地区全面推开依然困难重重。
五、建宁农业保险发展存在问题
建宁现有保险机构5家，其中涉及财产保险公司4家，仅有人保财产保险公司开办农业保险业务。2017年该公司农业保险综合赔付率高达85%，如2016年试点的农房险，建宁县财险公司2017年度及2018年初赔付率分别达到了98%和134%，“代保费高赔付”使保险公司苦不堪言。农业保险正处于“保不起”和“赔不起”的两难处境。即如果按市场化的规则厘定保险费率，农民根本保不起；若按农民能接受的价钱卖保险，保险公司则赔不起。从而导致县域农业保险覆盖率低，保费收入规模多年停滞不前，农业保险产品对农业风险的保障严重不足。
（一）承保面小，发挥作用有限
近年来，尽管国家对农业保险工作日益重视，农业保险已经开始复苏，但发展水平仍然十分低下，发展还很不稳定，承保面小，市场份额低，产品与市场不相适应，发挥的作用十分有限，距农业生产风险保障需求仍存在较大差距。建宁是自然灾害多发地区，2012、2015、2018年三次灾害造成农业损失14.8亿元，由于险种少，农业保险渗透力不强，农业保险赔款占农业灾害损失比例几乎可以忽略不计，在补偿农业保险作用极为有限。建宁农业保险至今未开办涉及为农业生产提供风险保障险种，如：农作物险。就目前的险种对建宁的农业生产根本起不到风险保障作用。
（二）农业保险有效需求不足
农业生产风险的客观存在，必然形成对农业保险的巨大需求，但目前我国农业保险有效需求明显不足。有效需求不足主要表现在农民购买力不足和保险意识淡薄两方面。目前，大多农户从事的都是分散性的小规模生产，对窄小经营规模的预期收益较低，不愿意从十分有限的农业收入中拿出一部分用于支付保险成本。如政府不给予保费补贴或足够比例的保费补贴，面对较高的保险费率，农民的保险需求就会被抑制。同时，我国农民长期处于封闭的小生产状态，自给自足的传统观念根深蒂固，加之农民文化素质不高，往往比较注重眼前既得利益，而对未来的各种事变缺乏全面周详的考虑，时常抱有一种侥幸心理，认为买保险是额外支出。而且农民在长时期的政府救济制度下，对政府的依赖性极强，风险管理和识别能力差，对保险的功能和作用知之甚少，投保的积极性和主动性较低。
（三）法律空白，制约保险作用发挥
我国至今未出台专门的农业保险相关法律法规，只有2012年新修订的农业法对农业保险略有涉及，第46条规定国家逐步建立和完善政策性农业保险制度，鼓励和扶持互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务，但对制度的建立和实施方式均没没有明确的法律规定，对政府应在农业保险发展中发挥什么作用以及如何发挥作用等都没有明确的规定，增加了政府支持农业保险的随意性，制约了农业保险功能作用的发挥。这是造成农业保险陷入发展困境的最根本的制度原因。
（四）信息不对称，导致有效需求不足
保险的农业品种大多是具有生命的动植物,因此需要具备专门知识和充分的信息,否则很容易出现严重的逆向选择和道德风险。同时农业保险产品的结构不合理、选择性小、产品开发能力弱，不能满足市场的多样化需求。加之超小规模的土地经营客观上使农民预期收益相对较低,农业保险又以商业形式经营,国家支持和补贴较少,因而农民不愿意付出相对收入而言较高的保险成本,抑制了农民对保险的需求。
（五）投保人的道德风险与逆向选择问题突出
由于农业保险的经营标的在被保险人的控制之下，受被保险人的行为影响很大，农业损失中的道德风险难以分辨，逆向选择十分严重，保险人难以控制。同时，保险人与被保险人之间的信息不对称，使保险双方在农业保险商品交易中处于不对等的地位，加上自然灾害的种类、发生频率及周期难以确定，农业生产的地域性，极易发生逆向选择和道德风险。实际承保中，很多农户都表现出强烈的保险意愿，但他们只愿意为年年受灾的农田进行选择性投保。在没有任何扶持政策和行政推动统保的情况下，商业保险公司不可能背离经营导向，去承保这些影响公司持续经营发展的高风险业务。就农民来说，如果没有政策扶持，也不愿意按既定的保费将相对风险较小的农田进行全部投保。
（六）缺乏专门的农业保险人才
我国制约保险业快速发展的重要因素在于人才资源缺乏。农业保险专业性和时效性很强，要求从事保险经营的机构和人员既要掌握娴熟的保险经营技术,又要掌握广泛的农业技术知识，而目前各家保险公司的组织架构和业务人员技术水平还难以做到，也在很大程度上抑制了农业保险的发展。
（七）农业保险政策性目标与商业化经营目标的矛盾问题无法解决，导致保险公司不愿承保
目前，开办农业保险均为商业保险公司，且政府没有给予这些公司任何扶持政策，保险公司一旦经营失败出现亏损，就只能减少或放弃农业保险业务，转向其他险种，以维持自身经营的稳定性。如2018年初建宁发生冰雪灾害，农房受灾，建宁县财险公司理赔21.26万元，全年保费收入16万元，赔付率达132.9%，亏损5.26万元。保险公司已表示如政府没有补贴，将逐步淡出，农业保险业务又可能遭遇萎缩。而其他保险公司出于控制风险、追求效益角度考虑，不敢涉足农险业务，导致农业保险市场供给严重不足。建宁现有财产保险公司开办的农业保险业务除森林火灾险外，都属于“小打小闹”的小范围试点。
（八）缺乏有效的政策支持
目前政策支撑欠缺是导致农业保险萎缩的重要原因。农业保险离不开政策的支持，目前中央财政对农业保险没有任何有关政策期许和支持承诺，地方财力极为有限，特别是县一级，如建宁县完全是靠中央财政转移支付维持政府运转，根本无财力贴补农业保险，因此，缺乏上级财政资助情况下，县域开展农业保险试点是不可能实现的。
（九）缺乏有效的农业风险分散机制
农业保险的风险大，区域性强，目前，我国尚未建立农业保险再保险制度，也没有相应的再保险机构，农业风险分散机制缺位，一旦遇到巨灾风险事故的发生，保险公司只能自己承担全部承保责任，导致农业保险经营风险增大，出现巨额亏损，从而影响保险公司承保能力的扩大和经营稳定性，甚至可能造成保险公司破产
六、国外政策性农业保险制度模式的比较分析
从世界各国农业保险发展的历史、特点、操作方式以及法律制度上看，通常可将政策性农业保险制度模式归纳为以下五种形式：
一是政府主导模式。以美国、加拿大为代表，其主要特点是以国家专门保险机构主导和经营政策性农业保险为主，有健全完善的农作物保险法律体系；政府补贴较高，并实行税收优惠政策；实行强制与自愿保险相结合的投保方式。
二是民营保险合作会社模式。以日本为代表，其主要特点是政策性强，通过立法对主要的关系国计民生和对农民收入影响较大的农作物和畜种实行法定保险；经营组织具有互助性和民间色彩；中央政府进行监督和指导并对保费和管理费进行补贴。在农业保险体系设置上，日本的农业保险组织形式采用“三级”村民共济制度，将农业风险在全国范围内分散。
三是政策优惠模式。以西欧国家为代表，主要包括法国、荷兰、西班牙等国。主要特点为没有全国统一的农业保险制度和体系，农业保险主要由私营公司、部分保险相互会社或保险合作社经营，政府不直接参与农业保险的经营。投保为自愿行为，国家为了减轻参加农作物保险农民的保费负担，也给予一定的保费补贴和税收等政策优惠。
四是国家重点选择性扶持模式。以亚洲发展中国家为代表，主要包括泰国、印度、菲律宾、巴基斯坦等国。主要特点：一是农业保险主要由政府专门农业保险机构或国家保险公司提供；二是承保以本国主要农作物为主，目的就是确保粮、棉生产的稳定；三是农业保险具有强制性。政府负责保费补贴和保险公司的业务费用补贴，政府金融机构通过贷款资金进行支持，将保险与金融机构贷款结合。
以上各国农业保险发展模式虽然各具特色，但在实际运作中却有一定共性的经验值得我们借鉴：
(一)以完善的法律体系作为推动农业保险发展的基础
如美国以1980年的《联邦农作物保险法》和《1994年农作物保险改革法》为核心，建立完备的农业保险法律体系，从法律上规定了联邦政府对农业保险的支持。联邦农作物保险公司和农业保险的经营管理也都有专门的法律来规范运营。随着实践的发展，这些法律也在不断地修订和完善，仅对《联邦农作物保险法》的较大修改就接近20次。特别是《1994年农作物保险改革法》又取消了政府救济计划，进一步强调了农业保险对农业发展的主体作用。同样，日本、法国、泰国等国家也均建立了各项法律制度，可以说完备的法律制度奠定了这些国家农业保险发展的基础。
(二)实行政府补贴的农业保险政策
美国、日本、法国等许多国家政府对农业保险都实行了高标准的补贴政策，如在美国，政府对农民所交保险费的补贴比例都在50%左右，1998—2010年，美国政府为投保的农户提供的纯保费补贴率为55%，三年累计补贴了36亿美元，并且为办理农业保险的私营公司提供费用补贴和再保险支持，免征农业保险的税赋。成本的降低促进了农业保险的发展，美国现在参加农作物保险的作物己达100余种。2010年，农作物保险承保面积为2.0亿英亩，占可保面积的76%；201万农户中有131万农户投保了农作物保险，占总农户数的65%。日本政府对农业保险的补贴是实行差别补助：费率在2%以下农业保险，政府补贴为50%；费率在2%—4%的农业保险，政府补贴为55%；费率在4%以上的农业保险，政府补贴为60%。在日本，对农作物保险的承保率达到90%。其他农业保险发达国家也均有一定的补贴政策。所以，补贴政策的制定和实行，有效的调动和保护了农民进行农业生产的积极性。
(三)完善农业保险经营体系，降低相关经营风险
由于农业保险盈利难度大，风险难以得到有效释放，许多国家都根据本国国情对农业保险的经营模式进行了精心的设计。如日本在1947年出台的《农业灾害补偿法》中规定：日本的农业保险组织形式采取“三级”制，即以市町村的农业共济组合为本位，直接承办各种农业保险业务；以都道府县共济组合联合会为中心，承担农业共济组合的分保业务；以全国农业保险协会承担各共济组合联合会的再保险业务。这样，就构成了一个“一层的直接承保、两层的再保险”的三重风险保障机制，将各地的农业生产风险在全国范围内进行分散。另外，加拿大通过设立农业部和省两级农作物保险局建立了分级负责制度、法国设立的农业相互保险集团体系、美国设立的联邦农作物保险公司等经营体系也都是在实践的过程中产生了适合本国农业发展特点的制度体系，他们主要作为行业管理者、经营参与者或风险承担人(主要提供再保险服务)等不同角色发挥作用。
(四)推行措施具有一定的政府强制性
美国的农业保险原则上实行自愿保险，但由于1994年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民，不能得到政府其他福利计划(如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等)；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。这就在一定程度上造成了事实上的强制保险。加拿大虽然不强制保险，但是投保农业保险也是与农业信贷和其它农业支持措施挂钩的。这就造成，如果不参加农业保险，也就失去了从政府获得农业信贷和其它支持措施的资格。日本政府1947年颁布的《农业灾害补偿法》，也对一些关系到国计民生的大宗产品实行强制性保险。亚洲部分发展中国家，如斯里兰卡、泰国、印度、菲律宾等国，也都是强制性的要求农民参加农业保险，只是方式有所区别。
(五)国家对农业保险的经营给予税收支持
法国对所有农业保险部门都实行了对其资本、存款、收入和财产免征一切赋税的政策，并通过法律的形式给予保障。美国《联邦农作物保险法》明确规定：联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋。菲律宾则规定农民参与农业保险不仅可以得到政府的直接补贴，还可以得到银行的支持。
七、发展农业保险对策建议
（一）尽快制定出台农业保险法规
我国立法部门应尽快出台《农业保险法》及有关法规制度，把农业保险纳入法制化管理轨道。以法律的形式对农业保险保障范围、费率厘定、赔付标准、实施方式、组织机构和运作方式、各级政府的作用与职能、管理费和保险费分担原则等方面进行详细而明确的规范，使农业保险依法实施，保险机构依法经营，农民权益依法得到保障。现阶段可考虑在各省制订出适应性地方法规，弥补农业保险立法空白。
（二）建立和完善适合中国国情的保险组织体系
针对农业保险具有较强的地域差异性特征，结合我国农业生产发展不平衡的实际，应因地制宜地建立适合农村经济发展合作保险组织体系：一是在经济欠发达、财力较弱地区采用农业互助保险合作社经营模式；二是在经济发达、财力较好地区采用商业保险公司与地方政府联合经营模式，双方签定农业保险代办协议，借助商业保险公司的优势，发挥农业保险的政策性功能。在此基础上，根据财政、市场等条件成熟情况再考虑组建国家专业性农业保险公司或其他形式的保险公司，最后建立国家农业再保险体系与巨灾风险基金。巨灾基金的资金来源渠道：中央和地方政府财政预算拨款、正常年份政策性农业保险经营盈余、各级地方政府每年拿出部分支农资金和救灾款来充实基金、农业保险各项税赋优惠返还等。
（三）建立财政支持与政策优惠制度
地方政府应充分利用政策手段制定优惠、灵活的扶持政策，协调农业保险发展中各级政府、保险公司和农民三者之间的利益关系：一是加快构建农业保险发展工作的长效机制，积极探索建立适合当地实际的农业保险发展模式。大力推动和扶持农业保险的发展，提高农业抵御风险的能力；二是由政府有关部门牵头，联合农业、气象、科技、保险领域专家，尽快制定我国农业风险区域规划，为保险厘定费率，产品创新以及提高风险管理水平提供科学依据和帮助；三是把农业保险视为农村救济、农业贷款、农产品价格保护、农民福利等政策的一部分,可考虑将一部分直补资金作为对农民的保费补贴，这样既能减轻农民经济负担，又可放大补贴功效；四是地方政府对农业保险实行政策上的优惠和倾斜。在财力允许的范围内，给予经营农业保险的公司一定的费用补贴和税收优惠，大力鼓励商业保险公司积极开拓农村保险市场。
（四）建立和完善农业保险市场
一是完善农业保险供给体系。加快农险产品改造和创新，要紧紧围绕现代化农业发展和城镇化建设的保险需求进行；二是切实提升农业保险整体有效需求水平。各级政府要充分利用农民夜校、广播电视文化教育载体开展农业保险宣传教育活动，同时保险公司应主动采取农民喜闻乐见的方式，通过印制通俗易懂的宣传册（单）、图片以及真实案例进行生动教育，增强农民对农业保险的动机；三是积极培育农业保险人才。多形式广渠道培训并建立具有专业知识和开拓创新精神的农业保险人才队伍；四是增强农业保险机构的自我调剂能力。在县域保险业的发展战略上，尝试“以险养险”模式，可选择一些影响较大、效益较好的险种，纳入农业保险范围，与传统农业保险享受同样的政策支持和便利，用这些险种的利润来弥补传统农业保险的经营亏损；五是创新农业保险的销售服务模式。可考虑与农业银行、农村信用社、邮政储蓄等机构建立保险业务代理关系，并在农村学校、农技站、行政村等组织中挑选并培训一批兼业保险代理员，大力发展保险代理业务。同时要通过制定严格的考核制度和监督办法强化管理，努力防范代理保险业务过程中各种风险，确保农业保险健康发展。
（五）构建农业再保险体系
再保险作为“保险的保险”，是一种有效分散和分摊保险公司风险损失的经营形式，它对提高保险公司风险保障能力以及增强保险业可持续发展水平起着重要的作用。由于农业保险的风险大，区域性强，一旦发生灾害可能会在短时间内给几个县，甚至几个省的保险对象同时造成巨大损失。所以自身经济条件的限制和农业保险经营难度大、赔付高等特点，农业保险承担风险责任的能力和赔付能力有限。在此情况下，必须通过再保险方式，利用投保人之外的风险组合抵消系统性风险，在更大的范围内分散风险、分摊损失。首先，农业主管部门应充分调动国内外再保险公司的积极性，使国内外再保险公司跟进研究，制订农业再保险方案，分散农业保险经营风险，支持农业保险业务稳健发展；其次提高政策支持的水平，明确在再保险赔付缺口之外，财政给无息贷款或巨灾风险准备金赔付，从而提高国内商业保险公司提供农业保险和再保险的积极性；最后，再保险方案的实施过程中要注意先在一个地区内进行纵向分保和横向分保的试点，待时机成熟后再逐步推广。此外，还可以引进区域再保险合同等再保险方案，即根据区域产量的下降进行赔付，对农业保险人因范围较广的自然灾害所致的灾害损失进行赔偿的再保险合同。对再保险也应提供一定的优惠措施，鼓励再保险人积极经营农业保险，增加农业保险的供给。
（六）制订保险参保品种政策，尽快建立适应我国农业发展保险新模式
按照国家、省、县三级来确定保险品种，实行必保参保政策。首先由国家确定2个品种在全国推广，实行必须参保政策，作为国家巨灾基金支持理赔的项目；其次各省可选择1种主打农业产品作为必保品种；三是各县可根据当地实际自行选择3个地方特色参保品种。
（七）完善农业保险监管体系
政策性农业保险具有政策性强、涉及面广、社会影响大的特点。同时，政策性农业保险作为政府实施的一项支农政策，保险监管部门有义务、有责任加强对该项业务及经营主体的监管，避免出现欺骗农民、随意列支费用、惜赔、滥赔等损害被保险人利益等行为的发生。首先，建立一整套政策性农业保险的监管制度，从对外展业、承保、理赔到对内的财务核算、业务管理等，制定相应的监管制度，使保险公司做到有章可循，规范经营。并督促保险公司加强内部管理，提高数据的真实性，积极开展各项优质服务，维护广大农民的切身利益。其次，建立规范的信息披露机制。鉴于政策性农业保险具有较强的敏感性，商业保险公司承保政策性农业保险应建立社会公示制度，加强社会监督。最后，建立部门监管协调机制。由财政、农林牧、保险监管部门建立协调机制，及时沟通，对保险标的的数量统计、资金拨付、服务管理等进行协调，并在各自职责范围内对相关经办部门和公司进行监督管理，确保资金到位、服务到位。
参考文献：
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[4]本文数据来源于建宁县政府办、财产保险公司。
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[6]孙秀清，关于当前我国农业保险发展困境制度研究[J]。《保险研究》，2015年第8期。
内 容 摘 要
随着资本市场的不断完善和金融市场的逐渐开放，房地产企业融资时可选择的金融产品将日益丰富，面对多样的融资方式，一方面，现存的各种融资方式具有哪些特点，有那些优点和缺点;另一方面，不同类型和规模的房地产企业如何选择最适合自身实际情况的最佳融资方式，实现多元化融资，优化融资结构，使企业的筹资行为既能及时满足企业的资金需求，又能使加权平均资本成本最低，企业价值最大，将成为房地产开发企业所面临的重点问题。本文对房地产融资的案例进行分析，提出完善房地产企业融资方式选择机制的具体策略。
关键词:企业融资方式；内部融资；外部融资；房地产企业
目 录
一、案例简介 1
二、案例分析 1
（一）房地产企业融资方式简介 1
（二）我国房地产企业融资存在的问题分析 2
三、总结与建议 3
（一）案例总结 3
（二）改善房地产企业融资方式选择的策略分析 3
参考文献 6
一、案例简介
房地产企业的融资的就是通过各种方式为房地产开发项目筹措资金。房地产企业融资的主要目的是保证房地产企业资金的正常周转，从数量上和时间上保证房地产企业和房地产项目对资金的需要，使企业价值最大化。所谓从数量上保证，就是根据房地产企业生产经营任务和合同要求，按照必须的资金数量来筹措资金。所谓从时间上保证就是要适时地筹措资金，有计划地调度资金，既要实现资金链在收支时间上衔接，又尽可能地降低融资成本。由于房地产业具有投资大，回收期长等特点，对房地产企业来说，以合理的成本、适当的风险及时足额地筹措项目开发所需资金是关系到房地产企业发展的核心问题。
中国房地产受宏观调控的影响，房地产资金来源发生了重大变化，非贷款类资金来源增长迅速，数据显示，2017年，房地产业利用外资、自筹资金和定金及预售款等资金增幅较大，利用外资的增幅达到23.72%，而自筹资金和其他资金在资金来源中比例大幅上升，分别同比上升2个百分点和3个百分点。2017年房地产百强企业中有35家是上市或控股上市公司，另有多家百强企业正在谋求上市。然而，对于为数众多的中小房地产开发企业来说因为其在资产规模企业形象、信用等级、经营业绩、偿债能力等方面普遍有一定的缺陷，银行考虑贷款的安全性等因素通常难以通过对中小房地产开发企业的贷款评审，而上市融资也非房地产企业可以奢求，对于其他融资方式也面临类似情况。中小房地产开发企业一旦发生资金链条断裂，使企业财务状况陷入危机，就可能造成大面积商品房空置、银行贷款发生呆坏账、建筑商的工程款、材料商的材料款等款项长期被拖欠，引发一系列连锁反应，造成新的三角债问题，导致社会财富的大量浪费和损失。可见，融资对于房地产企业具有重要作用。
二、案例分析
（一）房地产企业融资方式简介
1、内源融资
内源融资即开发企业利用企业现有的自有资金来支持项目开发，或通过多种途径来扩大自有资金基础。内源融资主要包括股东出资、自我积累和预收的定金或购房款。企业可以通过少分配利润或少发现金股利，保留更多的留存利润补充自有资金以满足企业的资金需要，促进企业的发展，如果企业能够将留存利润投资于报酬率更高的项目，将会给投资者带来更多的好处。对开发企业来说，预收的购房定金或购房款不仅可以筹集到必要的建设资金，而且可以将部分市场风险转移给购房者。内源融资不需要实际对外支付利息或股息，即不发生融资费用;不需归还，无财务支付风险;且能最大限度保证企业控制权。因此，内部融资的成本远低于外部融资，是首选的融资方式。但是，房地产企业单纯依靠内部融资是不能满足资金需求的，更多的资金还需要通过外部融资获得。
2、外源融资
企业的外源融资即来源于企业外部的融资，通常所说的企业融资一般指外源融资。外源融资按照资金是否直接从资金持有者手中到达资金需求者手中，可以划分为直接融资和间接融资，按照权益性质不同，外源融资分为股权融资、债权融资及夹层融资，夹层融资原指介于投资级债券与垃圾债券之间的债券等级，后逐渐演变到公司财务用语，指介于股权与债权之间的投资形式，在风险与收益方面都比单纯的股债投资要中性一些。在实践操作中，表现为股权通常为优先股，而表现于债权，通常为次级债或可转债。作为股本与债务之间的缓冲，夹层融资使得资金效率得以提高。在优化融资结构时，美国的房地产企业普遍采用夹层融资方式。
（二）我国房地产企业融资存在的问题分析
1、融资结构单一，直接融资比重较小
在中国现有的金融体制条件下，房地产开发、消费过程都离不开银行支持。房地产贷款在国内主要有三种形式:第一种是房地产开发流动资金贷款，主要用于补充企业为完成计划内土地开发和商品房建设任务需要的流动资金;第二种是房地产开发项目贷款，主要为具体的房地产开发项目提供生产性流动资金贷款;第三种是房地产抵押贷款，是开发商以拟开发的土地使用权或房屋产权做抵押而向银行取得贷款。这三种贷款方式的期限都很短，无法适应房地产开发周期的需要。因此，目前我国房地产金融市场化的程度仍有待提高，相应的房地产贷款方式也有待创新和拓宽。据国家统计局统计，2014年房地产开发资金共筹措171688亿元，其中第一大资金来源为“定金和预收款”，达到7395.3亿元，比上年增长4.44%，占房地产开发投资资金来源的43.1%;第二大资金来源是房地产开发企业自筹资金，为5207.6亿元，增长了38%，占全部资金来源的3.03%;第三大资金来源是银行贷款，为31584亿元，增长了0.5%，占资金来源的18.4%。但实际上，房地产开发资金来源中，自筹资金主要由商品房销售收入转变而来，大部分来自购房者的银行按揭贷款，按首付30%计算，企业自筹资金中有大约70%来自银行贷款;“定金和预收款”也有30%的资金来自银行贷款，以此计算房地产开发中使用银行贷款的比重在55%以上，房地产开发资金对银行的依赖程度较大。
融资，不单纯是为建设和发展聚集资金的问题，也是一种以资金供求形式表现出来的资源配置过程。经过二十多年的改革，中国房地产市场融资渠道单一的局面仍未根本改变。房地产融资除银行贷款外，目前可以采用的还有信托融资、发行企业债券、发行股票并上市、股权投资、产业基金等。但各种融资方式均有一定局限性。银行贷款由于央行“121号”文件的规定，其对项目开发程度和开发企业自有资金的要求不是多数开发企业短期能够达到的。信托融资受212号文件影响，仅单一融资能有所作为，但单一融资对投资者的风险较高，而且信托产品尚没有一个完善的二级市场，难于流通。发行股票和债券过程长，手续复杂，成本较高，对企业资质的要求严格，大多数的房地产开发商无法接受和实现。股权投资虽然可以充实自有资金，但一般房地产企业注册资本金额较小，不会轻易出让控股地位，也不会甘心将大部分的开发收益拱手相让，所以在实践中也难推行。由于国内产业基金无法可依，养老和保险基金又不准直接涉足房地产，海外基金在国内运作10年来状况并不理想。因此对基金也不能被寄予厚望。房地产企业融资因各种融资方式局限性的存在，故直接融资比重较小。
2、股票与债券的比例失衡，债券融资规模较小
我国资本市场刚刚起步，在结构方面存在着问题。从宏观结构看，我国的资本市场是单一品种主导的市场，股票与债券的比例失衡，发达国家成熟市场债券融资是股票的3-10倍。从世界各国特别是发达国家情况来看，企业债券市场一直是证券市场的重要组成部分，并且其无论是在规模上还是在增长速度上都远远超过股票市场。2014年，我国公司债券发行仅为326.24亿元，占债券发行总量的1.2%，公司债券余额为123.25亿元，与GDP之比为0.9%。2013年末，房地产40多家上市公司总市值500多亿元，而房地产企业债券余额仅为2亿多元，发展极度不平衡。因此，积极发展房地产企业债券市场有着极大的潜力。
3、房地产企业自有资金严重不足，普遍负债率较高
根据国家统计局2015年12月发布的“经济普查主要数据第三号公报”显示，2014年末，房地产开发经营企业的负债率高达74.1%，房地产开发企业的资本金投入普遍小于总投资的20%，距离新政策要求的35%的自有资金比例相差甚远。过高的负债比率不仅增大了企业的风险，而且也增加了债权人的风险，使企业的融资能力大大降低。根据融资次序理论，为防止企业利润外流，保持企业的控制权，避免股权的稀释，企业融资选择总是先使用内部资金，在内部资金不足且条件允许的情况下才会使用外部资金;即使在初始阶段就有外源融资渠道可以选择，企业往往也会优先选用债务融资，再是权益融资。许多房地产企业因为不愿与他人分享高利润而放弃了股权融资方式，这是自有资金不足的根本原因。
4、法律法规不健全，影响融资渠道拓展
相关政策、法规不完善，有关房地产金融等方面的政策法规仍未形成一套科学有效的体系，缺乏相互一致性与协调性，操作困难，直接影响房地产融资渠道的正常开展。如房地产投资基金被业内人士认为是较好的直接融资方式，房地产证券化的概念也被大多数业内人士接受，但是最关键的法律条件处于真空状态，使金融创新面临无法可依的困境。
三、总结与建议
（一）案例总结
在实践中，房地产企业融资方式的优化选择是一个比较复杂的问题，只能从不同房地产公司的融资条件出发，分别探讨融资方式的选择策略。当然，无论选择哪一种融资方式，房地产自身的条件完善以及房地产外部环境的完善都是必要的。
（二）改善房地产企业融资方式选择的策略分析
1、房地产企业改善内部机制获取银行信贷融资的策略
房地产企业的行为选择，以及房地产企业自身条件是否满足银行发放贷款的要求，是房地产企业利用银行信贷融资的根本保障。我国房地产企业必须改进自身的不足与缺陷，加强以下几方面工作，用实际行动才能赢得银行的信任和支持。
1）加强信息沟通，密切企银关系
长期以来，商业银行与房地产企业之间存在着严重的信息不对称。但从1998年初起，由于国内外经济形势发生了很大的变化，国家对房地产企业的重视程度明显提高，一系列改善房地产企业境遇、扶植房地产企业发展的措施陆续出台。这无疑给房地产企业的发展带来了希望。面对机遇和挑战，房地产企业应加强与银行的沟通，及时将企业的生产、经营、财务状况等信息反馈给银行，增进相互了解，实现信息对称，建立互相信任的银企合作关系，在保证双方利益的前提下，促进双方共同发展:银行在充分掌握企业有关信息后，不仅在资金上给与企业有利的支持，而且能够利用银行网点众多、占有信息量大的行业优势，给企业提供金融政策、利率和金融信息，有针对性的为企业提供结算、汇兑、转账及财务管理、咨询评估、资产清算等方面的配套服务，提高企业的资金实力和经营管理水平。
2）强化财务管理，杜绝造假现象
房地产企业提供给银行的会计报表资料应该是数据准确、真实有效，如实反映企业的经营状况及成果。但在实践中，我们发现房地产企业财务报告造假、失真的现象严重。中小房地产企业要赢得银行的信任与支持，就必须提高认识，建立健全各项规章制度，强化内部财务管理，规范经营，自我约束，确保企业的各项经济活动和财务收支在国家的法律、法规允许的范围内运行，提高企业生产经营的透明度，确保会计信息的真实性和合法性，这也是房地产企业转换经营机制、建立现代企业制度、谋求最佳经济效益和社会效益所要求的。房地产企业应严格按照银行贷款的程序要求，及时准确的提供有关财务报表和资料，从而提高企业的信用等级。
3）强化信用意识，树立良好信誉
现代市场经济是信用经济，信用是市场经济的生命。“人无信不立，企业无信不兴气一个不守信用的企业是没有发展出路的。因此，房地产企业要想获得银行的进一步支持，必须努力增强信用意识，提高自觉还贷意识和行为，以实际行动取信于银行;同时，规范自己的开户行为，实行基本账户结算制度，使存款、贷款、结算以及经营活动都置于银行的监督、了解之下，是银行真正感到企业经营思路明确、资金流向清楚、归还贷款主动、贷款回笼彻底，让银行彻底的为房地产企业提供贷款。
4）参与互助担保基金，寻求有效担保
房地产企业贷款难的一个重要因素是未能提供有效的抵押和担保，而作为银行贷款的第二还款来源，有效的抵押和担保是银行贷款时要求企业必须承诺的。由于房地产企业自身的限制，难以找到规模大、符合银行要求的资金担保机构为其贷款提供担保，同时能向银行提供的抵押和质押的资产有限，因此，房地产企业参与建立担保基金成为必然选择。中小房地产企业应积极参与地方房地产企业互助担保基金，取得有效担保，银行在贷款时肯定会优先考虑。
5）强化经营者素质，提高管理水平
房地产企业要生存和发展，必须在经营体制和经营方式商进行真正的改革，决不能摆花架子，这不是做样子给银行看，而是为了适应市场经济发展的客观规律。房地产企业要努力寻找企业在市场发展中的位置，优化资源配置，谋求最佳营销策略，提高自身的“造血”功能和积累能力:同时，提高经营管理水平，制定有关科学管理的制度和措施，是经营管理科学化在企业得以迅速实现，从而获得银行信贷评估的较高评价。
2、改革银行体系结构型缺陷，完善外部融资环境
事实上，银行等金融机构的间接融资很长一段时间一直是我国房地产企业融资的唯一渠道，但我国旧有的银行体系并不适合房地产企业。因此改革和完善适合房地产企业融资的金融体系是当务之急。
1）使国有商业银行为房地产企业融资提供支持
这样安排是必要的，也是可行的。因为国有商业银行现在还处于垄断地位，它拥有全国70%的信贷资金，如果它不支持房地产企业，那么房地产企业的融资问题就很难解决，而且，国有商业银行分支机构点多面广，也有条件和能力。为此，要调整国有商业银行的信贷限制，消除信贷过程中的“所有制歧视”，不论属于哪种所有制，只要企业制度规范、经济效益好、有还贷能力，都应当给予贷款。
2）支持房地产企业金融机构的发展
要大力发展小银行、合作金融机构，把农村信用社办成真正的合作金融分支机构，就必须深入到乡镇自然村，以改善对房地产企业和农村居民的金融服务。明确规定一些银行(可以考虑选择城市商业银行、城乡信用社以及民生银行等金融机构)的重要业务对象是房地产企业，同时还要通过法规限定其职能，使之成为主要是为房地产企业服务的商业性金融机构。中央银行要发挥道义劝告作用，要求国有金融机构公正对待地方性中小金融机构，制止不正当竞争:要加紧整顿信用合作社和合作基金会，使之成为规范的为房地产企业服务的真正的合作金融组织。
3）改进银行内部的授信管理制度，下放对房地产企业贷款的审批权
在金融体制改革日益深化的背景下，我国的银行体系加强了对发放贷款的监督控制，这是一大进步。但这一进步不能以牺牲房地产企业获得资金融通的便利为代价。国有大型专业银行按成本一收益比较的原则，不大愿意向房地产企业贷款，而更偏爱大型企业和项目。理论上讲，从节约经营成本的角度出发，应由地方性中小银行和其他金融机构来向房地产企业提供信贷服务。但是，要建立一大批中小银行会涉及经济体制改革、法律法规配套和加强金融监管等一系列问题，在短期内是难以完成的。因此，比较可行的办法是利用现有银行体系的基层行，上级行只需控制此类信贷的总额和合理的损失额，从而降低房地产企业获得信贷的难度。房地产企业改革内部机制和金融体系的不断完善是获取银行信贷的基本保障，对于劳动密集型房地产企业是最基本的解决融资困难的对策。但该类房地产企业按照产业密集程度又可分为产业集群型和分散型，二者具有明显的区别，因而在重构各自的间接融资体系的过程中应有不同的侧重点。
参考文献
[1]陈柏东、张东.房地产金融[M].北京:中国财政经济出版社，2011年9月
[2]尚教蔚.中国房地产企业融资:现状、问题及对策[R].中国网.2019年9月8日
[3]张彩昌.房地产企业融资策略[M].北京:经济时报出版社，2011
[4]孙健.中国房地产企业开发融资问题现状及建议[J].特区经济，2018(8)
[5]黄钦.中小地产商融资别好高鹜远[N].中国企业报,2019年1月9日
[6]刘维新.宏观调控政策对我国房地产的影响[J].中国房地产金融，2018(4)
[7]潘飞.朱百鸣.企业筹资决策[M].上海:立信会计出版社，2013
[8]杨开明.融资理论与实务[M].北京:中国财政经济出版社，2011
[9]田晓霞.房地产企业融资理论及实证研究综述[J].经济研究，2017(5)
[10]黄泰岩，侯利.企业融资结构的国际比较[J].中国工业经济，2019(4)
内 容 摘 要
随着资本市场的不断完善和金融市场的逐渐开放，房地产企业融资时可选择的金融产品将日益丰富，面对多样的融资方式，一方面，现存的各种融资方式具有哪些特点，有那些优点和缺点;另一方面，不同类型和规模的房地产企业如何选择最适合自身实际情况的最佳融资方式，实现多元化融资，优化融资结构，使企业的筹资行为既能及时满足企业的资金需求，又能使加权平均资本成本最低，企业价值最大，将成为房地产开发企业所面临的重点问题。本文对房地产融资的案例进行分析，提出完善房地产企业融资方式选择机制的具体策略。
关键词:企业融资方式；内部融资；外部融资；房地产企业
目 录
一、案例简介 1
二、案例分析 1
（一）房地产企业融资方式简介 1
（二）我国房地产企业融资存在的问题分析 2
三、总结与建议 3
（一）案例总结 3
（二）改善房地产企业融资方式选择的策略分析 3
参考文献 6
一、案例简介
房地产企业的融资的就是通过各种方式为房地产开发项目筹措资金。房地产企业融资的主要目的是保证房地产企业资金的正常周转，从数量上和时间上保证房地产企业和房地产项目对资金的需要，使企业价值最大化。所谓从数量上保证，就是根据房地产企业生产经营任务和合同要求，按照必须的资金数量来筹措资金。所谓从时间上保证就是要适时地筹措资金，有计划地调度资金，既要实现资金链在收支时间上衔接，又尽可能地降低融资成本。由于房地产业具有投资大，回收期长等特点，对房地产企业来说，以合理的成本、适当的风险及时足额地筹措项目开发所需资金是关系到房地产企业发展的核心问题。
中国房地产受宏观调控的影响，房地产资金来源发生了重大变化，非贷款类资金来源增长迅速，数据显示，2017年，房地产业利用外资、自筹资金和定金及预售款等资金增幅较大，利用外资的增幅达到23.72%，而自筹资金和其他资金在资金来源中比例大幅上升，分别同比上升2个百分点和3个百分点。2017年房地产百强企业中有35家是上市或控股上市公司，另有多家百强企业正在谋求上市。然而，对于为数众多的中小房地产开发企业来说因为其在资产规模企业形象、信用等级、经营业绩、偿债能力等方面普遍有一定的缺陷，银行考虑贷款的安全性等因素通常难以通过对中小房地产开发企业的贷款评审，而上市融资也非房地产企业可以奢求，对于其他融资方式也面临类似情况。中小房地产开发企业一旦发生资金链条断裂，使企业财务状况陷入危机，就可能造成大面积商品房空置、银行贷款发生呆坏账、建筑商的工程款、材料商的材料款等款项长期被拖欠，引发一系列连锁反应，造成新的三角债问题，导致社会财富的大量浪费和损失。可见，融资对于房地产企业具有重要作用。
二、案例分析
（一）房地产企业融资方式简介
1、内源融资
内源融资即开发企业利用企业现有的自有资金来支持项目开发，或通过多种途径来扩大自有资金基础。内源融资主要包括股东出资、自我积累和预收的定金或购房款。企业可以通过少分配利润或少发现金股利，保留更多的留存利润补充自有资金以满足企业的资金需要，促进企业的发展，如果企业能够将留存利润投资于报酬率更高的项目，将会给投资者带来更多的好处。对开发企业来说，预收的购房定金或购房款不仅可以筹集到必要的建设资金，而且可以将部分市场风险转移给购房者。内源融资不需要实际对外支付利息或股息，即不发生融资费用;不需归还，无财务支付风险;且能最大限度保证企业控制权。因此，内部融资的成本远低于外部融资，是首选的融资方式。但是，房地产企业单纯依靠内部融资是不能满足资金需求的，更多的资金还需要通过外部融资获得。
2、外源融资
企业的外源融资即来源于企业外部的融资，通常所说的企业融资一般指外源融资。外源融资按照资金是否直接从资金持有者手中到达资金需求者手中，可以划分为直接融资和间接融资，按照权益性质不同，外源融资分为股权融资、债权融资及夹层融资，夹层融资原指介于投资级债券与垃圾债券之间的债券等级，后逐渐演变到公司财务用语，指介于股权与债权之间的投资形式，在风险与收益方面都比单纯的股债投资要中性一些。在实践操作中，表现为股权通常为优先股，而表现于债权，通常为次级债或可转债。作为股本与债务之间的缓冲，夹层融资使得资金效率得以提高。在优化融资结构时，美国的房地产企业普遍采用夹层融资方式。
（二）我国房地产企业融资存在的问题分析
1、融资结构单一，直接融资比重较小
在中国现有的金融体制条件下，房地产开发、消费过程都离不开银行支持。房地产贷款在国内主要有三种形式:第一种是房地产开发流动资金贷款，主要用于补充企业为完成计划内土地开发和商品房建设任务需要的流动资金;第二种是房地产开发项目贷款，主要为具体的房地产开发项目提供生产性流动资金贷款;第三种是房地产抵押贷款，是开发商以拟开发的土地使用权或房屋产权做抵押而向银行取得贷款。这三种贷款方式的期限都很短，无法适应房地产开发周期的需要。因此，目前我国房地产金融市场化的程度仍有待提高，相应的房地产贷款方式也有待创新和拓宽。据国家统计局统计，2014年房地产开发资金共筹措171688亿元，其中第一大资金来源为“定金和预收款”，达到7395.3亿元，比上年增长4.44%，占房地产开发投资资金来源的43.1%;第二大资金来源是房地产开发企业自筹资金，为5207.6亿元，增长了38%，占全部资金来源的3.03%;第三大资金来源是银行贷款，为31584亿元，增长了0.5%，占资金来源的18.4%。但实际上，房地产开发资金来源中，自筹资金主要由商品房销售收入转变而来，大部分来自购房者的银行按揭贷款，按首付30%计算，企业自筹资金中有大约70%来自银行贷款;“定金和预收款”也有30%的资金来自银行贷款，以此计算房地产开发中使用银行贷款的比重在55%以上，房地产开发资金对银行的依赖程度较大。
融资，不单纯是为建设和发展聚集资金的问题，也是一种以资金供求形式表现出来的资源配置过程。经过二十多年的改革，中国房地产市场融资渠道单一的局面仍未根本改变。房地产融资除银行贷款外，目前可以采用的还有信托融资、发行企业债券、发行股票并上市、股权投资、产业基金等。但各种融资方式均有一定局限性。银行贷款由于央行“121号”文件的规定，其对项目开发程度和开发企业自有资金的要求不是多数开发企业短期能够达到的。信托融资受212号文件影响，仅单一融资能有所作为，但单一融资对投资者的风险较高，而且信托产品尚没有一个完善的二级市场，难于流通。发行股票和债券过程长，手续复杂，成本较高，对企业资质的要求严格，大多数的房地产开发商无法接受和实现。股权投资虽然可以充实自有资金，但一般房地产企业注册资本金额较小，不会轻易出让控股地位，也不会甘心将大部分的开发收益拱手相让，所以在实践中也难推行。由于国内产业基金无法可依，养老和保险基金又不准直接涉足房地产，海外基金在国内运作10年来状况并不理想。因此对基金也不能被寄予厚望。房地产企业融资因各种融资方式局限性的存在，故直接融资比重较小。
2、股票与债券的比例失衡，债券融资规模较小
我国资本市场刚刚起步，在结构方面存在着问题。从宏观结构看，我国的资本市场是单一品种主导的市场，股票与债券的比例失衡，发达国家成熟市场债券融资是股票的3-10倍。从世界各国特别是发达国家情况来看，企业债券市场一直是证券市场的重要组成部分，并且其无论是在规模上还是在增长速度上都远远超过股票市场。2014年，我国公司债券发行仅为326.24亿元，占债券发行总量的1.2%，公司债券余额为123.25亿元，与GDP之比为0.9%。2013年末，房地产40多家上市公司总市值500多亿元，而房地产企业债券余额仅为2亿多元，发展极度不平衡。因此，积极发展房地产企业债券市场有着极大的潜力。
3、房地产企业自有资金严重不足，普遍负债率较高
根据国家统计局2015年12月发布的“经济普查主要数据第三号公报”显示，2014年末，房地产开发经营企业的负债率高达74.1%，房地产开发企业的资本金投入普遍小于总投资的20%，距离新政策要求的35%的自有资金比例相差甚远。过高的负债比率不仅增大了企业的风险，而且也增加了债权人的风险，使企业的融资能力大大降低。根据融资次序理论，为防止企业利润外流，保持企业的控制权，避免股权的稀释，企业融资选择总是先使用内部资金，在内部资金不足且条件允许的情况下才会使用外部资金;即使在初始阶段就有外源融资渠道可以选择，企业往往也会优先选用债务融资，再是权益融资。许多房地产企业因为不愿与他人分享高利润而放弃了股权融资方式，这是自有资金不足的根本原因。
4、法律法规不健全，影响融资渠道拓展
相关政策、法规不完善，有关房地产金融等方面的政策法规仍未形成一套科学有效的体系，缺乏相互一致性与协调性，操作困难，直接影响房地产融资渠道的正常开展。如房地产投资基金被业内人士认为是较好的直接融资方式，房地产证券化的概念也被大多数业内人士接受，但是最关键的法律条件处于真空状态，使金融创新面临无法可依的困境。
三、总结与建议
（一）案例总结
在实践中，房地产企业融资方式的优化选择是一个比较复杂的问题，只能从不同房地产公司的融资条件出发，分别探讨融资方式的选择策略。当然，无论选择哪一种融资方式，房地产自身的条件完善以及房地产外部环境的完善都是必要的。
（二）改善房地产企业融资方式选择的策略分析
1、房地产企业改善内部机制获取银行信贷融资的策略
房地产企业的行为选择，以及房地产企业自身条件是否满足银行发放贷款的要求，是房地产企业利用银行信贷融资的根本保障。我国房地产企业必须改进自身的不足与缺陷，加强以下几方面工作，用实际行动才能赢得银行的信任和支持。
1）加强信息沟通，密切企银关系
长期以来，商业银行与房地产企业之间存在着严重的信息不对称。但从1998年初起，由于国内外经济形势发生了很大的变化，国家对房地产企业的重视程度明显提高，一系列改善房地产企业境遇、扶植房地产企业发展的措施陆续出台。这无疑给房地产企业的发展带来了希望。面对机遇和挑战，房地产企业应加强与银行的沟通，及时将企业的生产、经营、财务状况等信息反馈给银行，增进相互了解，实现信息对称，建立互相信任的银企合作关系，在保证双方利益的前提下，促进双方共同发展:银行在充分掌握企业有关信息后，不仅在资金上给与企业有利的支持，而且能够利用银行网点众多、占有信息量大的行业优势，给企业提供金融政策、利率和金融信息，有针对性的为企业提供结算、汇兑、转账及财务管理、咨询评估、资产清算等方面的配套服务，提高企业的资金实力和经营管理水平。
2）强化财务管理，杜绝造假现象
房地产企业提供给银行的会计报表资料应该是数据准确、真实有效，如实反映企业的经营状况及成果。但在实践中，我们发现房地产企业财务报告造假、失真的现象严重。中小房地产企业要赢得银行的信任与支持，就必须提高认识，建立健全各项规章制度，强化内部财务管理，规范经营，自我约束，确保企业的各项经济活动和财务收支在国家的法律、法规允许的范围内运行，提高企业生产经营的透明度，确保会计信息的真实性和合法性，这也是房地产企业转换经营机制、建立现代企业制度、谋求最佳经济效益和社会效益所要求的。房地产企业应严格按照银行贷款的程序要求，及时准确的提供有关财务报表和资料，从而提高企业的信用等级。
3）强化信用意识，树立良好信誉
现代市场经济是信用经济，信用是市场经济的生命。“人无信不立，企业无信不兴气一个不守信用的企业是没有发展出路的。因此，房地产企业要想获得银行的进一步支持，必须努力增强信用意识，提高自觉还贷意识和行为，以实际行动取信于银行;同时，规范自己的开户行为，实行基本账户结算制度，使存款、贷款、结算以及经营活动都置于银行的监督、了解之下，是银行真正感到企业经营思路明确、资金流向清楚、归还贷款主动、贷款回笼彻底，让银行彻底的为房地产企业提供贷款。
4）参与互助担保基金，寻求有效担保
房地产企业贷款难的一个重要因素是未能提供有效的抵押和担保，而作为银行贷款的第二还款来源，有效的抵押和担保是银行贷款时要求企业必须承诺的。由于房地产企业自身的限制，难以找到规模大、符合银行要求的资金担保机构为其贷款提供担保，同时能向银行提供的抵押和质押的资产有限，因此，房地产企业参与建立担保基金成为必然选择。中小房地产企业应积极参与地方房地产企业互助担保基金，取得有效担保，银行在贷款时肯定会优先考虑。
5）强化经营者素质，提高管理水平
房地产企业要生存和发展，必须在经营体制和经营方式商进行真正的改革，决不能摆花架子，这不是做样子给银行看，而是为了适应市场经济发展的客观规律。房地产企业要努力寻找企业在市场发展中的位置，优化资源配置，谋求最佳营销策略，提高自身的“造血”功能和积累能力:同时，提高经营管理水平，制定有关科学管理的制度和措施，是经营管理科学化在企业得以迅速实现，从而获得银行信贷评估的较高评价。
2、改革银行体系结构型缺陷，完善外部融资环境
事实上，银行等金融机构的间接融资很长一段时间一直是我国房地产企业融资的唯一渠道，但我国旧有的银行体系并不适合房地产企业。因此改革和完善适合房地产企业融资的金融体系是当务之急。
1）使国有商业银行为房地产企业融资提供支持
这样安排是必要的，也是可行的。因为国有商业银行现在还处于垄断地位，它拥有全国70%的信贷资金，如果它不支持房地产企业，那么房地产企业的融资问题就很难解决，而且，国有商业银行分支机构点多面广，也有条件和能力。为此，要调整国有商业银行的信贷限制，消除信贷过程中的“所有制歧视”，不论属于哪种所有制，只要企业制度规范、经济效益好、有还贷能力，都应当给予贷款。
2）支持房地产企业金融机构的发展
要大力发展小银行、合作金融机构，把农村信用社办成真正的合作金融分支机构，就必须深入到乡镇自然村，以改善对房地产企业和农村居民的金融服务。明确规定一些银行(可以考虑选择城市商业银行、城乡信用社以及民生银行等金融机构)的重要业务对象是房地产企业，同时还要通过法规限定其职能，使之成为主要是为房地产企业服务的商业性金融机构。中央银行要发挥道义劝告作用，要求国有金融机构公正对待地方性中小金融机构，制止不正当竞争:要加紧整顿信用合作社和合作基金会，使之成为规范的为房地产企业服务的真正的合作金融组织。
3）改进银行内部的授信管理制度，下放对房地产企业贷款的审批权
在金融体制改革日益深化的背景下，我国的银行体系加强了对发放贷款的监督控制，这是一大进步。但这一进步不能以牺牲房地产企业获得资金融通的便利为代价。国有大型专业银行按成本一收益比较的原则，不大愿意向房地产企业贷款，而更偏爱大型企业和项目。理论上讲，从节约经营成本的角度出发，应由地方性中小银行和其他金融机构来向房地产企业提供信贷服务。但是，要建立一大批中小银行会涉及经济体制改革、法律法规配套和加强金融监管等一系列问题，在短期内是难以完成的。因此，比较可行的办法是利用现有银行体系的基层行，上级行只需控制此类信贷的总额和合理的损失额，从而降低房地产企业获得信贷的难度。房地产企业改革内部机制和金融体系的不断完善是获取银行信贷的基本保障，对于劳动密集型房地产企业是最基本的解决融资困难的对策。但该类房地产企业按照产业密集程度又可分为产业集群型和分散型，二者具有明显的区别，因而在重构各自的间接融资体系的过程中应有不同的侧重点。
参考文献
[1]陈柏东、张东.房地产金融[M].北京:中国财政经济出版社，2011年9月
[2]尚教蔚.中国房地产企业融资:现状、问题及对策[R].中国网.2019年9月8日
[3]张彩昌.房地产企业融资策略[M].北京:经济时报出版社，2011
[4]孙健.中国房地产企业开发融资问题现状及建议[J].特区经济，2018(8)
[5]黄钦.中小地产商融资别好高鹜远[N].中国企业报,2019年1月9日
[6]刘维新.宏观调控政策对我国房地产的影响[J].中国房地产金融，2018(4)
[7]潘飞.朱百鸣.企业筹资决策[M].上海:立信会计出版社，2013
[8]杨开明.融资理论与实务[M].北京:中国财政经济出版社，2011
[9]田晓霞.房地产企业融资理论及实证研究综述[J].经济研究，2017(5)
[10]黄泰岩，侯利.企业融资结构的国际比较[J].中国工业经济，2019(4)
内 容 摘 要
本调查报告通过调查将乐县弱势群体的金融服务需求，如信贷资金需求、结算需求、保险需求、理财需求等，金融机构对弱势群体的支持情况，分析金融支持弱势群体存在的难点与问题，提出金融如何支持弱势群体发展、构建和谐社会的对策，更好地促进县域经济和谐、健康发展。
一、调查情况及方法：
1、访谈法：成立调查组，通过走访县劳动局、经贸局、妇联、各金融机构，采访下岗职工、农户等弱势群体，开展调查资料收集、整理，了解金融支持弱势群体基本情况及存在问题。
2、观察法：通过参考借鉴《金融研究》、《金融研究报告》等刊物进行资料分析、判断，并针对金融支持弱势群体中的相关问题，提出相应的对策。
3、资料法：引用县统计局农调队、下岗失业个体担保协会、农业局等部门对13个乡镇130名农户、20位下岗职工等专题调查资料开展调查分析。
二、调查结论：近年来，随着县域经济的不断发展，弱势群体的金融需求不断升温，迫切要求金融机构给予生产性小额贷款资金、结算、保险、理财需求等支持，各金融系统从各自自身优势出发，采取多种支持措施，支持弱势群体创业，为城乡弱势群体改善生产状况助力，取得了较好地经济效益和社会效益，受到当地党政及社会各界的好评。但从调查中发现，金融支持弱势群体还存在许多不足之处，主要表现在：信用环境有待改善、社会保障机制需健全、金融服务方式与服务品种需大力创新等，需要金融部门在政府有关部门的支持与配合下，在今后的工作中，强化金融服务力度，大胆创新，支持弱势群体健康发展，构建和谐社会。
关键词：弱势群体 金融扶持 金融需求 问题调查 研究
目 录
一、弱势群体金融扶持基本情况 1
（一）背景 1
（二）调查目的 1
（三）调查过程及采用的调查方法 1
二、弱势群体的金融需求、金融支持弱势群体情况及存在的困难与问题 2
（一）当前弱势群体金融需求情况调查 2
（二）金融支持弱势群体情况 4
（三）金融支持弱势群体存在的问题 6
三、调查的最终结论 8
四、支持弱势群体发展的政策建议 8
（一）重视构建支持弱势群体发展的政策扶持 8
（二）构建完善的弱势金融服务体系 8
（三）创新弱势群体金融服务品种 9
（四）完善信贷保障机制 10
（五）强化信用生态环境建设 10
县域弱势群体发展中的金融扶持若干问题调查
——以福建省将乐县为例
一、弱势群体金融扶持基本情况
（一）背景
将乐县地处闽西北，地理位置在闽为较偏远内陆，县内地势素称“九山半水半分田”。从近年看，高速公路的开通、向蒲铁路的开工，打开了向外的交通瓶颈，使县域经济发展速度处于历史最好水平。但从横向上看，目前县域经济发展总水平仍较低于全省平均水平:从将乐县《2018年统计年鉴》显示，辖内地区生产总值304559万元，人均1.96万元,为全省平均水平的76.08%；城镇人均可支配收入1.18万元,为全省平均水平的76.33%；农民年人均纯收入0.50万元,为全省平均水平的91.45%；辖内居民储蓄存款余额139678万元，人均居民储蓄存款额8277.75元,仅为全省人平均水平13156.19元的62.91%,为同期全国平均水平的61.44%；金融机构各项存款余额205694万元、各项贷款余额190178万元，人均存、贷款额分别为12190.07元、11270.54元，分别为同期全省平均水平的92.65%、50.04%。同期,城镇登记失业率4.58%，比同期全省平均水平3.90%高0.68个百分点。经济发展水平相对落后、社会积累相对较低、居民收入偏低的总体欠发达县域情况显示出明显的弱势地区特征。
县域经济的快速发展，城乡差异和贫富差距的矛盾也越来越突出，已经成为建立和谐社会当中最不和谐的因素。因此，缩小贫富差距，加大对农村地区、贫困阶层的金融支持，建立和完善弱势群体金融服务体系，比以往任何时候都更为关键。近年来，将乐县金融机构在扶持“弱势群体”发展生产方面进行了积极有益的探索。
（二）调查目的
通过调查将乐县弱势群体的金融服务需求，如信贷资金需求、结算需求、保险需求、理财需求等，金融机构对弱势群体的支持情况，从而分析金融支持弱势群体存在的难点与问题，提出金融如何支持弱势群体发展、构建和谐社会的对策，更好地促进县域经济和谐、健康发展。
（三）调查过程及采用的调查方法
1、访谈法：成立调查组，通过走访县劳动局、经贸局、妇联、各金融机构等单位，采访下岗职工、农户等弱势群体，开展调查资料收集、整理，了解金融支持弱势群体基本情况及存在问题。
2、观察法：通过参考借鉴《金融研究》、《金融研究报告》等刊物进行资料分析、判断，并针对金融支持弱势群体中的相关问题，提出相应的对策。
3、资料法：引用县统计局农调队、下岗失业个体担保协会、农业局等部门对13个乡镇130名农户、20位下岗职工等专题调查资料开展调查分析。
二、弱势群体的金融需求、金融支持弱势群体情况及存在的困难与问题
（一）当前弱势群体金融需求情况调查
我们依托县统计局农调队、个私担保协会、残联、劳动局、民政局、农业局、农村信用社，采用随机抽样原则，选择了县内13个乡镇的130名农户（每乡镇10户）、20位下岗再就业人员、20位残障人员、30家中小或涉农企业，共201个随机样本作农村弱势群体金融需求专题调查，调查样本充分考虑弱势群体的构成及群体年龄、县城乡镇村庄等构成分布情况。
调查结果显示如下特点:
1、农村弱势群体金融需求呈多样化趋势。被调查者中选择已有贷款或有信贷需求的比例为44％，选择资金结算、商业保险、投资理财需求、其他服务需求的比例分别为23％、13％、16％、4％。选项的分散程度表明，农村弱势群体金融需求呈多样化趋势，传统的金融信贷服务需求为最多的选择，与弱势群体生活、创业、生产相关的资金结算、投资理财、保险需求紧趋其后。
2、弱势群体金融服务需求选择呈现群体性的弱势特征。
一是调查样本对金融信贷资金需求的选择呈现群体弱势特征。选择不愿意贷款怕归还不了或可贷款可不贷款的比例为49%，其中，选择不愿意贷款怕归还不了的比例为9%，其中农户12人，再就业人员2人，残障人员4人，因收入水平的制约，及对未来收益预期的不确定性，使部分弱势群体在即便有财政贴息的前提下仍对金融信贷资金支持望而却步。
二是弱势群体资金结算需求仍偏好现金。调查样本选择现金结算需求比例为59%，而转账结算需求为35%，两指标值相差24个百分点。表明农村弱势群体在经济水平较弱的生产生活情况下，经济交往中现金结算、手持现金的比例仍较大。现金结算需求偏高，对县域基层人民币发行、流通管理的供应压力也相应增大。此外，调查样本反映除传统习惯外，对电子机具安全性的质疑及近年基层金融服务网点的减少也是受调查群体多偏好现金交易的重要原因。
三是保险需求渐显。鉴于近年国家对弱势群体的保险投入不断增长的现状，如覆盖面广的农村新型合作医疗保险、农户农房险等，所以此次调查以弱势群体对“商业保险需求”为选项，调查结果显示样本选择商业保险比例为13％。统计局资料显示，近3年将乐县域企业年均交纳的财产保险费、劳动就业保险费等保险费占企业年度管理费用的4.80%左右。就业人员参加基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险分别占就业人员总数的65.54%、69.67%、52.47%、18.98%。此外，统计局对农村70户住户共346人抽样调查显示，参加农村新型合作医疗的户数为100%；同时，参加商业养老保险的比例较低为5.49%，共19人均为整劳动力；参加工伤保险的比例为5.78%，共20人,均为整劳动力；参加商业养老保险、工伤保险的人数共39人，占调查人数比例为11.27%。
四是理财需求渐成县域弱势群体金融需求内容。当前，在国民经济整体水平抬升的态势下，县域农村弱势群体生产生活水平也在提升。但理财产品在农村弱势群体较为缺乏，尤其是针对弱势群体运筹家庭金融财产求得最大限度的保值、增值的产品少之甚少。调查显示, 对投资理财有需求的农村弱势群体46%选择了储蓄, 27%选择了国债投资，23%选择了基金理财， 4%样本选择外汇理财或是投资入股个体小企业或其他渠道使资金保值增值。
调查样本同时显示，选择国债投资的27%中，中老年群体占近80%，而选择基金投资的多为年轻群体。商业银行柜面人员反映，常有中老年客户咨询国债业务，并表示想买国债，但未能如愿。近年来，县域基层买不到国债而基金大量在金融机构网点发行且价值上下波动较大的状况，在一定程度上也是形成老年人想买国债、年轻人买基金的趋动因素。在央行基准利率水平较低的经济金融形势下，针对农村弱势群体开发新的理财品种是有现实意义的。此前，国库部门对100户农户随机调查显示，对国债有所了解，并愿意投资国债的占32%。因此及早推广国债下乡具有重大现实意义。
3、对财政补助资金实行国库直接支付的需求。随着国家对弱势群体扶持力度逐渐加大，广大弱势群体热切希望尽快得到各项国家补助，用于生产和生活。而国库直接支付能有效减少中间环节，防止补助资金被占压挪用。
（二）金融支持弱势群体情况
1、金融积极协调多项担保基金助力改善信用环境。
一是担保基金建设。为改善弱势群体发展状况，从中央到地方各项政策积极出台。将乐县域目前为弱势群体服务的担保基金主要类别有:下岗失业人员担保基金、妇女发展基金、外出农民工创业担保基金、个体工商户发展基金、民营中小企业担保投资基金、林业发展担保基金、教育发展基金等。各类基金随县域经济的发展而渐进发展,在县人行的积极协调下,基金总量近年呈跨跃式发展，县域内担保公司注册资本金由2016年初的268万元历经3年发展到8828万元，担保公司注册资本金3年内累计增长8560万元，增幅3194.08%，县域内担保实力发展迅猛，有力地促进了弱势群体、担保机构、中小实体企业与金融机构之间的协调合作，营造了经济、金融协调发展的良好氛围，金融生态进一步优化。二是金融支持发展为主，财政补贴助力发展辅助。金融手段解决大的资金投入问题，财政助力减轻弱势群体生产成本，如国家、省、市、县的扶贫贷款贴息，将乐县域贴息项目包括下岗失业人员贷款贴息、扶贫贷款贴息、农民工创业贴息等，调查显示目前各级财政对县域年度贴息额为201万元。
2、多渠道信贷资金支持，由救济式扶贫向开发式扶贫转变,在传统信贷品种的基础上,金融机构以多种信贷品种创新,助力弱势群体生产创业。
一是金融支持农户贷款逐年递增。农业是弱质产业，近年来，从中央到地方都出台了许多惠农措施，为促进农民增收、推进农村经济的发展起了促进作用。首先,是央行货币当局的支农再贷款。从将乐县近3年情况看，支农再贷款累放量、余额均呈增长势头,2017、2018年末，支农再贷款累放量分别为2550万元、3100万元，2017、2018年末余额均为1550万元，2019年，余额为2050万元。央行货币当局灵活运用再贷款工具吞吐基础货币，为引导金融机构为弱势群体发展发挥了货币政策工具的乘数效应。其次，商业性金融机构农业贷款增长明显。2016、2017、2018年末，将乐县域金融机构农业贷款平均余额分别为23500万元、31404万元、39770.77万元， 2019年，全县金融机构农业贷款余额47332万元，余额逐年递增显著。再次，农户贷款增长明显。2016、2017、2018年末，县域金融机构农户贷款平均余额分别为8506万元、14544万元、18556万元，2019年，全县农户贷款余额37665万元。全县当期农户数37302户,与金融机构有过信贷关系的农户户数为19558户,农户贷款面52.43%，比前两年同期分别提高7.09、4.42个百分点。金融机构农业、农户贷款的增长，不仅充分发挥地域优势和地方特色，促进农业产业结构调整与优化，有效带动了当地农民增收和农村经济的发展；而且构筑了平等、互助、合作的新型关系，推动了新农村建设工作，达到企业欢迎、农民受益、政府满意的成效。
二是金融支持下岗失业人员贷款情况。为支持下岗失业人员再就业，在当地政府及人行、劳动局、商业银行等部门的协调下，将乐农信社作为主办金融机构，于2015年5月采取手续简便、利率优惠、集中管理的方式，开办了下岗失业人员小额担保贷款业务，为该县下岗失业工人创业提供贷款支持。经过近年的发展，下岗失业人员小额贷款余额从2015年底42万元发展到2019年12月底933万元，贷款已累放1345万元。下岗失业人员小额担保贷款业务的开办，不仅为该县下岗职工再就业提供信贷资金支持的平台，取得良好的经济效益和社会效益；而且有利于社会稳定和平安将乐的建设，体现“以人为本、和谐社会”的宗旨。
三是金融支持妇女创业、扶贫贷款情况。为推动农村妇女参与新农村建设，用科技、用知识增收致富，金融部门积极推进解决农村妇女创业发展的资金瓶颈问题，从社会性别的角度来用新的思维和运作方式，将妇女创业贷款作为增强妇女发展能力的形式推进，达到了变“输血”为“造血”的作用。据统计，到2019年底，将乐县农村信用社发放妇女创业贷款余额811万元，扶持了百余户农村妇女发展来料加工、种养等特色产业，让她们户均增收1000至5000元。“妇女创业贷款”项目的实施，为农村创业女性解决资金欠缺问题开通了一条“绿色通道”，为其实现自身价值提供了一个广阔的发展平台，同时，不断壮大培育新农村女性创业带头人，发挥辐射带动作用，带领更多的女性创业致富。
四是金融支持计生户贷款情况。为推进新农村建设，金融部门与政府计划生育管理部门密切联系，开展“二女”计生户贴息贷款。据统计，到2019年底，农村信用社现有 “二女”计生户贷款429笔余额213万元。不断创新的支持弱势群体发展的信贷服务方式，在惠民、利民的同时，为农村弱势群体经济情况的改善起了促进作用，深受农户欢迎。
3、支付清算多样化为农村弱势群体服务。
一是农民工银行卡便利资金清算。从2015年开始，央行组织开展了农民工银行卡特色服务，目前已推广到全国农民工输出较多的省市。开展农民工银行卡特色服务，不仅充分利用遍布农村乡镇的农信社网点资源，为农民工提供方便、快捷、优质的银行卡服务，更是央行推动农村地区金融基础设施建设、提升农村金融服务水平的一项重要措施。目前，将乐农民工银行卡特色服务正在农村越来越多地被使用，在外打工的广大农民工朋友也逐渐感受到了这项服务的便利。农村地区的支付组织不断的健全，支付基础设施建设加快的推进，非现金支付工具覆盖面逐步的推广，农民工银行卡服务特色范围在进一步的扩大，质量明显提高，农村地区支付服务环境得到了较大的改善。
二是多项支付清算系统不断向农村地区、农村信用社、邮政储蓄银行推广。多项支付清算系统不断向农村地区推广、覆盖，农村弱势群体结算资金到帐速度增快，资金收妥抵用率渐高。从1986年开始，人行推行以票据信用为主体的规范化结算制度，协调各金融机构，建立现代化的支付结算体系。1991年人民银行电子联行系统正式投入使用了“天地对接”，“实时清算”。2015年6月，人行建成大额实时支付系统，并实现该系统与各银行业金融机构行内支付系统等多个系统连接，2016年6月，小额支付系统在全国推广。2017年上半年，人行运行全国支票影像交换系统，实现了支票的全国通用，便利了异地转账结算。2018年4月，中国境内外币支付系统建成并运行。多项支付清算系统提供了集中、安全、高效的平台，为银行业金融机构和金融市场提供了高效、安全的支付清算门户，维护了金融经济的稳定。同时，在人行的协调和推动下，农村信用社、邮政储蓄银行加大了城乡信用社网络建设和综合业务系统的改造力度，进一步提升了城乡支付系统的整体水平，为城乡弱势群体改善生产状况助力。
4、国库助力弱势群体经济发展。
一是国库直接支付领域。为保证国民经济平衡较快发展，中央于去年12月出台了金融促进经济发展的政策措施，为此，人总行专门召开了“全国国库贯彻落实金融促进经济发展政策措施电视电话会议”，将国库服务经济发展,尤其是通过开展直接支付和业务创新等方式，大力发挥国库在扶持社会弱势群体工作中的作用。从我县情况看，人行国库部门从2018年开展直接支付以来，由简及繁，在顺利开展“农村四大员”津贴直接支付后，今年又进一步扩大国库直接支付领域，将“城镇低保补助”纳入国库直接支付范围，使国库服务直接面对社会弱势群体。实践证明，国库直接支付工作的开展，能有效减少中间环节，实现资金拨付“零在途”，更好地体现了国家对弱势群体的扶持政策。
二是国债下乡。弱势群体储蓄国债品种设计应更贴近广大农村居民投资需求。根据国家统计局和中国人民银行的调查和统计：在居民的金融资产中，储蓄类金融资产（包括银行储蓄存款和国债）仍然是最主要的金融资产，比例大约为75%左右。这表明，储蓄国债在中国仍有极强的需求基础。而对于农村居民而言，当前储蓄国债在期限设计、办理手续、兑付等方面还应有所改进：因此，人总行国库局从2018年起开展了农村凭证式国债销售试点，将其作为国库部门贯彻“国九条”，更好地服务“三农”的一项重要工作来抓，并以此作为改善农村金融服务环境，积极探索农民投资理财渠道的切入点。就我县而言，自去年邮政储蓄银行挂牌后，农村国债销售开始起步，至2019年末，我县城乡国债销售已达375万元，受到城乡居民的好评。
5、保险助力弱势群体经济发展。
为了更好地发挥保险业在增强弱势群体抵御风险能力中的作为，由财政全额或部分缴费的险种陆续在县域推出。一是农房险。对农户所有且坐落于乡村有人居住的房屋，按每户保额5000元，保险缴费由省财政厅出50%、市、县财政出50%支付，农户无需缴纳保费。对火灾、雷击、台风等造成农民房屋的损失，保险公司按每户5000元或按约定赔偿。至2019年末，全县承保农户38612户，保险金额2965.3万元，受理赔农房险理赔率约为18%。二是森林火灾险。为配合林权制度改革，2016年开始将乐中保财险公司开展森林火灾保险业务，到2019年底，累计保险森林1070264亩，缴费158.3万元, 增强了林农抵御重大病害、灾害等风险能力。三是能繁母猪保险。为了增强养猪户抵御重大病害、灾害等风险能力，自 2018年5月，财险将乐支公司开办能繁母猪险，保险金额每头1000元，保费每头60元，其中中央及地方政府负担48元，保户自负12元。目前，全县参保能繁母猪2375头，参保率为85％，保费19.69万元,理赔11.6万元。四是水稻种植险。水稻种植险保额每亩300元，保费由政府财政补贴80%，即财政、投保农户按每亩分别负担9.6元、2.4元缴纳，政府、农户出资比为4：1。作为全省25个水稻种植保险试点县之一，到2019年底，全县水稻种植险缴纳保费178.8万元,理赔10.85万元。水稻种植险将减轻农户因寒冷、干旱、暴雨、洪水、大风、冰雹、滑坡、病虫害等自然灾害所受的影响。
（三）金融支持弱势群体存在的问题
面对构建社会主义和谐社会的新形势和新要求，金融业发展对弱势产业、欠发达地区、弱势群体的金融支持和服务虽有了长足发展，仍存在不足。
1、弱势群体普遍缺乏可以用来提供抵押的有效资产。下岗职工因受家庭经济条件较差、资金短缺、经营规模较小等不利因素的限制，可以用来提供抵押的有效资产普遍较少，其市场经营风险抵抗能力明显不足。而多数农户通过多年辛勤劳作，建起了一定价值的房产，但由于农村的房屋一般都没有房产证和土地使用证，也难以办理抵押贷款。农民除了生活必需用房之外，鲜有多余房屋，信用社出于防范信贷风险的考虑，轻易不愿意办理农户住房抵押贷款。
2、农村金融服务呈弱化趋势不利于农村弱势群体改善生产生活现况。以将乐县为例，随着银行业改革的不断深化，农业银行全部撤离在农村的网点，邮政储蓄也只有个别乡镇网点办理小额存单抵押贷款和小部份农户联保贷款业务，目前办理农户贷款的金融主办机构只有农村信用社一家。加上农村经济组织体系尚不够健全,农村生产周期较长,风险大,这些不确定因素,造成部份弱势人员需要资金时，无法及时得到信贷支持，有时只好采用民间借贷筹资，增加经营成本，农村金融服务趋势明显弱化，不利于农村弱势群体改善生产生活现况。
3、金融服务品种无法满足弱势群体的需求。一是信贷品种。目前,商业银行十分注重风险管理,加强风险考核机制,强化贷款“三查”。农村信用社普遍适用新增贷款“零风险”管理模式，实行严格的新增贷款责任追究制度，将信贷风险与信贷人员的职务、工资、奖金挂钩并追究终身责任。虽然，各金融机构制定了一些创新品种，但对趋于弱势中的下岗职工、农民还是门槛过高，加上缺乏相应的激励措施，往往重视风险规避而忽略了贷款营销，信贷品种较难满足弱势群体的需求，信贷创新有待进一步深化。如土地抛荒现象严重折射出农业信贷品种支持有待提高。二是国债理财品种。从我县情况看，虽然今年国债在农村的销售取得一定成效，但仍存在一些问题，如：国债销售手续费率低，导致网点销售干劲不足，宣传力度小，从而导致群众知情面小，直接影响广大城乡居民的国债认购。以及在国债品种设计方面，国债期限结构欠合理，不适应农村居民保值增值和灵活变现的需求。三是国库直接支付工作的开展受到外部因素的较大制约。在与财政部门就直接支付业务进行协调时，财政部门和相关职能部门存在着不理解、不支持、不配合的现象，对国库部门为什么要与商业银行争办此项业务心存疑虑，甚至认为“国库办理直接支付，是想捞好处或制约财政部门资金运用”。四是清算品种存在需求与供给的不对称现象。主要表现在现阶段国有商业银行由于经营重点向城市、大行业、大企业和大项目倾斜，多年前已全部撤销了设在乡镇的营业网点；现阶段为广大农村地区提供支付结算服务的仅有农村信用社和邮政储蓄银行，而上述两个金融机构的清算功能较之于国有商业银行却彰显落后，如：邮政储蓄银行、农村信用社的支付结算品种存在简单化，票据化程度低，农村支付未享受到票据的良好功能。辖内农村信用社及乡镇网点因规模、内控制度等制约，存在银行承兑汇票、银行本票仍无法全面开展、银行的结售汇功能缺乏、通存通汇业务的开展步伐极慢等现象。而辖内农村地区基于乡镇企业的长足发展、个人经商或外出打工人数的增加，对支付结算的需求逐年增大。
4、保障机制缺失。一是农户担保贷款体系未建立。虽然建立下岗失业人员贷款担保基金，但由于基金规模小、贷款倍数不高，致使下岗失业人员贷款担保发展缓慢。而目前农村尚未建立农户担保贷款体系，限制了部分农民的贷款需求。二是农业保险发展严重滞后。由于农业产业是一个受自然灾害、市场行情、人为因素等诸多环节影响的弱质产业，加上农业保险发展滞后，在一定程度上提高了金融机构对农户贷款的风险评估，成为“惜贷”的重要原因之一。如2019年5月，将乐县南口乡陈厝、上仰等村受冰雹影响，由于该县尚未开办烟叶种植险，使烟农绝收面积500多亩，直接经济损失201多万元。这都会加剧农村金融供给紧张的状况，使举步维艰的农村弱势金融体系面临更大的困扰。
5、信用环境建设有待改善。近年，信用制度建设经多部门的配合与实施，城乡信用环境明显改善，但还有待于进一步加强。特别在农村仍有少部分农户信用观念不强，给创建信用村镇工作带来一定阻碍。同时，小额农贷采取的保证和联保方式虽然方便了农户贷款，但与抵押担保方式相比，存在对贷款人还款约束较软的问题，部分农户容易产生失信行为。加上当前信用执法难度较大，难以对弱势群体的不良信用行为给予有效的法律约束，改善信用生态环境已成当务之急。
三、调查的最终结论
近年来，随着县域经济的不断发展，弱势群体的金融需求不断升温，迫切要求金融机构给予生产性小额贷款资金、结算、保险、理财资金需求等支持，将乐县金融系统从各自自身优势出发，采取多种支持措施，支持弱势群体创业，为城乡弱势群体改善生产状况助力，取得了较好地经济效益和社会效益，受到当地党政及社会各界的好评。但从调查中发现，金融支持弱势群体还存在许多不足之处，主要表现在：信用环境有待改善、社会保障机制需健全、金融服务方式与品种需大力创新等，需要金融部门在政府及有关部门的支持与配合，在今后的工作中，强化金融服务力度，大胆创新，支持弱势群体健康发展，构建和谐社会。
四、支持弱势群体发展的政策建议
（一）重视构建支持弱势群体发展的政策扶持。 政府部门应从战略高度来考虑和支持弱势群体创业和再就业问题，完善弱势群体再就业服务的各项政策措施。一是重视技术培训，切实增强弱势群体的自主创业和适应职业变化的能力。二是帮助弱势群体人员根据自身需求选准创业项目，有效规避创业风险。三是强化部门协作，落实扶持政策。各有关部门要进一步强化沟通协作，确保将各项优惠政策落实到位。如劳动保障部门要组织免费培训；财政负责小额贷款贴息；税务部门要为符合政策的人员办理税收减免手续；县经贸局、农办、林业局要做好创业指导服务。四是政府相关部门要帮助弱势群体解决创业过程中遇到的困难和问题，为弱势群体从管理体制、融资策略、资本结构、技术信息等方面提供帮助。五是建议税务部门对金融机构对弱势群体的贷款实行差别税率政策，或免征这部份信贷收入的营业税及相关附加税，从利益上对金融机构的资金运用进行鼓励、引导和调节。
（二）构建完善的弱势金融服务体系。一要加大现有商业性金融机构改革的力度。商业金融机构要更好地为欠发达地区下岗失业人员、“三农”等弱势群体提供持久的金融服务，降低信贷准入门槛。二要完善农村金融服务体系。要继续推进农村信用社改革，引导农信社发挥“三农”主力军作用。要稳妥推进中国农业银行股份制改革，强化农业银行服务“三农”的重要作用。要完善邮政储蓄银行功能，促进邮储资金回流农村，提高农村资金周转使用效率。三要发展更贴近弱势群体和农村金融需求的新型小额信贷组织，加快以自然人和企业发起的农村小额信贷组织试点和村镇银行的建立，加大弱势群体金融支持。四是人民银行要改进支农再贷款的管理办法，使之与当前弱势群体发展相适应。五是要完善对农村弱势群体保险体系设计。
（三）创新弱势群体金融服务品种。
1、贷款品种。一是银行要及时掌握弱势群体借款户的家庭经济状况，针对其经营情况及资金使用情况，创新信贷方式，简化贷款审批程序,为多层次的弱势群体提供较为完善的信贷品种，满足其合理资金需求。二是要建立贷款营销激励机制，改变贷款“零风险”的不合理规定。
2、理财品种。建议专门设计发行针对弱势居民的储蓄国债。一是在期限设计上，改进“固定利率、浮动期限”设计模式，实行“两增一降”，即：增加一年期及一年期以内的短期储蓄国债品种，增加计息档期，降低居民提前兑付而发生的扣除。即：发生提前兑付时，以居民实际持有期限参照同档银行存款利率（活期利率、三个月利率等）支付国债利息，改变过去持有未满半年不计利息的做法，以更好地满足居民的实际需求，也有利于培育和发展农村国债市场。同时，可将国债托管账户与农村居民原有的存款账户相合并，减少账户增设给农村居民带来的不便。二是人民银行国库部门要及时介入邮政储蓄银行的国债销售工作，同步甚至超前做好城乡国债宣传工作，提高广大群众特别是农村居民的国债投资意识。
3、清算服务品种。建议加快推进农村地区支付基础设施建设。各级人民银行要充分发挥银行机构对社会主义新农村建设的支持和促进作用，大力完善农村地区支付基础设施。一是全面推动惠民补助资金实行国库直接支付。人行国库部门要高举服务大旗，与地方政府、财政部门及相关部门充分协调，打消顾虑，应在多种场合甚至采取专题汇报的方式，向地方政府及主要领导进行国库办理直接支付业务的宣传，并尽快取得他们的支持。二是要建立有效的补偿机制，对农村地区金融网点要有相应的扶持政策，如：实行银行卡差别优惠费率，为农村种植、养殖、加工等专业户安装电话支付终端提供便利，积极改善农村地区支付环境。三是引导农村信用社、农业银行、邮政储蓄机构向农村全面延伸银行自助服务。督促银行机构全面开通网上银行、电话银行、手机银行等电子支付业务，以先进的科技手段弥补农村银行机构网点资源的不足，利用覆盖全省的通信网络将新型的支付服务扩展到农村地区。四是以农村信用社和邮政储蓄机构为重点，提升农村金融机构网点直接通汇面。在风险可控的前提下，引导农村信用社全面开放乡镇网点个人跨行通存通兑业务功能，提高客户签约面。督促邮政储蓄机构乡镇网点尽快实现跨行直接通汇，进一步畅通农村地区资金汇划渠道。四是扩大支付结算工具在农村城区使用范围，增加业务品种。如准许辖内信用社签发和受理银行汇票，稳步发展信用社银行承兑汇票业务，提升其市场竞争能力；稳步推进农村信用社或邮政储蓄银行及其乡镇网点办理外汇结售汇的可能，拓展支付结算服务空间，从而解决乡镇金融机构支持乡镇企业或个人结算需要。
（四）完善信贷保障机制。一是组建政策性贷款担保机构，完善贷款担保体系。参照目前将乐县中小企业担保公司的成功做法，建议政府部门采取县、乡（镇）、行政村三级担保方式，出资建立弱势群体贷款担保基金。同时拓宽抵押资产领域。如扩大对农村动产和不动产物权抵押担保贷款范围，解决弱势群体贷款抵押担保难问题。二是建立政策性保险制度。要统筹城乡经济社会发展，设立不以营利为目的的政策性保险机构，主要为弱势群体提供互助性的保险，并运用财政、税收等经济手段促进保险业务的开办，增强弱势群体风险承受能力。
（五）强化信用生态环境建设。一是地方政府要主动增强信用意识，积极打造“诚信政府”，切实把加强金融生态环境建设提到重要日程，强化全社会信用体系建设，建立以保护债权为中心的规范有序的社会法律和信用环境。二是乡镇政府及村两委要支持农村信用社开展信用村镇建设，通过法律、教育等手段，积极主动帮助农村信用社清收党政干部贷款和村级、农户债务，创造一个良好的信用生态环境，以拓宽农村金融的发展空间。三是政府及各部门要加大对金融机构在债权保全、资产接收、资产处置等环节的政策支持，支持金融机构清收盘活不良资产，减轻不良资产处置成本。
参考文献
1.人民银行杭州中支课题组，“浙江省弱势金融服务体系建设研究”，《金融参考》,2018年第3期
2. 宋汉光 郑航滨 梁晖晴，“福建省农村金融改革和服务创新现状与政策研究”，《福建金融研究报告》，2018年第13期
3.福建省统计局,福建统计年鉴,2018年
4.将乐县统计局,将乐统计年鉴,2016年,2017年,2018年
5．将乐县金融统计月报，2016年,2017年,2018年，2019年
内 容 摘 要
近年来我国自然灾害发生频繁，农业损失惨重，由于缺乏有效风险保障机制，广大受灾农户无法得到有效损失补偿，给农业生产恢复工作带来难度。面对灾害，如何建立有效风险防范机制是农业保持可持续发展关键所在。本文以自然灾害多发地区的建宁县为例，对农业保险在支持农业发展存在问题进行分，提出构建符合我国国情农业保险发展新思路。
关键词：农业保险 支持农业发展 问题探析
目 录
一、前 言 1
二、农业保险的特征与属性 1
（一）准公共品 1
（二）政策性 1
（三）非市场性 2
（四）公益性 2
（五）非盈利性 2
三、建立政策性农业保险制度的必要性 2
（一）政策性农业保险是入世后政府加强农业保护的必然选择 2
（二）政策性农业保险是促进农民增收的现实需要 3
（三）政策性农业保险是加快农业发展的有效手段 3
（四）政策性农业保险是稳定农村社会的重要保障 3
（五）政策性农业保险是农业保险持续经营的客观要求 3
四、建宁县农业保险发展的历史与现状 4
五、建宁农业保险发展存在问题 4
（一）承保面小，发挥作用有限 5
（二）农业保险有效需求不足 5
（三）法律空白，制约保险作用发挥 5
（四）信息不对称，导致有效需求不足 5
（五）投保人的道德风险与逆向选择问题突出 5
（六）缺乏专门的农业保险人才 6
（七）农业保险政策性目标与商业化经营目标的矛盾问题无法解决，导致保险公司不愿承保 6
（八）缺乏有效的政策支持 6
（九）缺乏有效的农业风险分散机制 6
六、国外政策性农业保险制度模式的比较分析 6
(一)以完善的法律体系作为推动农业保险发展的基础 7
(二)实行政府补贴的农业保险政策 7
(三)完善农业保险经营体系，降低相关经营风险 7
(四)推行措施具有一定的政府强制性 8
(五)国家对农业保险的经营给予税收支持 8
七、发展农业保险对策建议 8
（一）尽快制定出台农业保险法规 8
（二）建立和完善适合中国国情的保险组织体系 8
（三）建立财政支持与政策优惠制度 9
（四）建立和完善农业保险市场 9
（五）构建农业再保险体系 9
（六）制订保险参保品种政策，尽快建立适应我国农业发展保险新模式 10
（七）完善农业保险监管体系 10
当前县域农业保险支持农业
可持续发展问题探析
——以建宁县为例
一、前 言
研究建立符合我国国情的农业保险制度，在发展农业政策性保险中全面推进农业保险，是建设社会主义新农村的迫切需要。2014年以来，中央1号文件连续4年提出要发展农业保险，充分体现中央对农业保险的高度重视。在国家政策扶持下，农业保险开始试点，从试点情况，农业保险在防范农业风险方面取得一定成效。然而由于农业保险政策性和保险公司经营商业性未能找到最佳结合点，农业保险无论从险种还是承保面来说，都无法满足全面发展的大农业对保险客观需求，从建宁县农业保险历史沿革及现状来看, 总体上农业保险的有效需求与供给出现了严重不足，其原因有农业保险组织制度不健全，农业保险风险分散机制缺位以及农村金融环境欠佳等方面影响。但究其根本原因：是对农业保险自身所具有的政策性特点认识估计不足，政策性保险的基础性定位不足，由此引发的政府主导和推动职能弱化，造成制度的缺失。比较中外农业保险发展模式，切合当前实际地制定和完善有关农业保险法律法规，进一步确立农业保险的政策性基础地位，就是要在建立多层次的政策性农业保险体系中，逐步形成以政策性农业保险为主导，以政策性措施为推动，促进地方性农业保险公司和农业保险合作组织的发展，促进商业保险的发展，构建有效的农业保险风险分散机制。
建宁县地处福建省西北山区，是全国商品粮基地县和福建省著名的特色农业产业县之一，又是我国自然灾害多发地区，其农业保险发展的特征及现状具有一定代表性。因此本文选择建宁县为研究对象，来探讨建立符合我国国情的政策性农业保险制度。
二、农业保险的特征与属性
农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供保障的一种保险。《保险法》第155条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。由此可以看出，我国是把农业保险作为不同于一般的商业保险来看待的。农业保险主要具有以下特征和属性：
（一）准公共品
农业保险产品从根本上讲，既具有消费竞争性，但又具有一定的排他性，即必须符合一定的条件才能参加农业保险，不是完全意义上的私人物品。同时，对投保人而言，购买农业保险所得的个人利益小于其提供的利益总量；对保险公司而言，提供农业保险所得的个人利益小于其供给成本。从经济学角度，农业保险属“准公共品”，更多地趋近公共物品。
（二）政策性
农业保险的天然属性，使其日益成为政府支农的政策工具。由于农业保险具有正外部性和出现“市场失灵”，需要政府进行引导和推动。政府在进行制度安排时，不仅要参与宏观决策，而且要介入微观经营管理活动；同时，政府要给这类业务经营补贴和其他财政优惠措施以及行政便利措施，这种制度才能保持连续性。
（三）非市场性
农业的灾害多、损失大、关联度高的特点，导致农业经营效益差及保险费率高。在完全市场化的情况下，农民受经济能力限制不愿意缴纳保费去投保，商业保险公司从追求利润最大化角度出发不愿意主动进入该领域。在农业保险有效需求和有效供给都不足的情况下，依靠市场机制，农业保险难以形成有效市场。
（四）公益性
有效的农业保险制度，从微观上可以稳定和增加农业生产者收入，安定农业生产者生活；从宏观上可以保障国家粮食安全，促进社会稳定，减轻政府灾害负担，促进农产品，巩固农业基础地位，具有极大的社会经济效益。但农业保险对保险公司而言，却不能创造经济效益，所带来的最终效益是保证农业生产顺利进行，可以使全社会成员享受农业稳定、农产品价格低廉的好处，其效益是外在的，具有明显的公益性。
（五）非盈利性
农业保险具有高损失率、高费用率、高保费的特点，其经营成本和风险都非常高，决定了其很难盈利。从建宁农业保险发展情况，保险公司在经营过程中出现了“大办大赔、小办小赔”的情况，这也是建宁农业保险难以持续发展的重要原因。但由于农业风险的非均衡性，正常年份往往可能出现盈余，对此，国际通行做法是转作风险准备金，以维持农险业务稳定。
三、建立政策性农业保险制度的必要性
国务院《关于保险改革发展的若干意见》（国发〔2017〕31号）明确，政策性农业保险是农业支持保护体系的重要组成部分。各国实践证明，农业保险完全依靠市场机制进行经营，都不能维持长久。只有实行政府干预下的政策性农业保险，保险机制才能发挥出对农业的风险保障作用。
（一）政策性农业保险是入世后政府加强农业保护的必然选择
支持和保护农业是始终是我国政府工作的一项重要任务。一直以来，我国以直接补贴、良种补贴等作为支农的主要方式。入世后，我国传统的以政府救济和灾害补偿为主的支农、惠农政策面临着调整的压力，将逐步取消一系列在流通环节对农业的补贴政策和措施。作为WTO的“绿箱”政策，各国都将政策性农业保险作为农业保护的重要手段，积极开展政策性农业保险，许多国家农业保险补贴资金在财政支农中的比重超过50%。同时，我国目前处于经济转型期，尚未建立整套的风险补偿基金积累机制，受制于财政的压力，虽然每年的灾害救济的绝对数在增加，但对于不断增加的自然灾害来说仍然是杯水车薪。为应对入世及加强对农业的支持保护，我国必须尽快构建与之相适应的农业保护措施，首先就是建立政策性农业保险制度，使农民的利益通过保险手段得到国家的补偿。这是WTO框架下国家保护和促进农业可持续发展的有效政策。正因如此，近年来我国开始将农业保险工作摆上重要议事日程。2017年，中央财政已拿出21.5亿元用于补贴政策性农业保险，在实施政策性农业保险方面迈出了坚定的步伐。虽然补贴资金在全部财政支农资金3917亿元中仅占0.55%，但在转移农业风险、减轻政府负担方面却发挥了“四两拨千斤”的作用。
（二）政策性农业保险是促进农民增收的现实需要
增加农民收入是一项系统工程。政策性农业保险制度就是这项系统工程中的重要组成部分。正因如此，党中央、国务院连续4年在一号文件中提出要加快建立政策性农业保险制度，并以此作为增加农民收入的一项体制性措施。目前，商业性农业保险由于覆盖面低，在转移农业风险、灾后经济补偿方面发挥的作用微乎其微。灾后国家往往通过救济的方式给予农民适当补偿，以解决受灾农民的基本生活问题，但相对于农民遭受的损失而言，只能是“杯水车薪”，更谈不上农民收入的稳定增加。通过政策性农业保险制度，逐步将农民从事的农民生产及其产生的收入纳入风险保障的安全网，不仅可以使农民在灾后及时得到补偿并恢复再生产，确保农业生产的连续性，稳定农民收入，而且可以大大提高农民的风险应对能力，增强其投资发展的信心，拓宽融资渠道，间接保障农民增收。以费率5%来计算，如政策性农业保险保费100亿元，则可稳定农民2010亿元的农业收入，极大地提高了农民收入的稳定性。
（三）政策性农业保险是加快农业发展的有效手段
农业生产的最大特点是自然再生产和经济再生产的相互统一，因此必然会受到自然风险和经济风险的双重影响。随着农业产业化和现代农业的发展，农业增长方式逐步由粗放型向集约型、由劳动密集型向资本技术密集型转变，使得农业风险的外延进一步扩大，农业风险更为集中，迫切需要农业保险的支持，以化解农业经营风险，稳定农业生产。农业保险制度的分散风险功能，可以对农业实施合理有效地保护，在发生灾害时及时有效地补偿损失，迅速恢复生产，促进农业再生产不至于萎缩和中断，稳定农产品价格不至于大起大落，保证农业生产资料的稳定供给，进而保证农业持续、稳定、健康发展。同时，通过“政府引导、政策支持”建立的农业保险制度，可以帮助农民有效转移和化解农业生产风险，保护农民从事农业生产的积极性，从而促进农业生产可持续发展。
（四）政策性农业保险是稳定农村社会的重要保障
农业是我国母体性产业，是国民经济的基础，也是占总人口70%以上农民最主要的生活来源。维护农村社会稳定是构建和谐社会的重要内容。在农业生产经营活动中，由于农民抗风险能力差，因灾返贫、因灾致贫现象时有发生，农户一旦遭受经济损失，直接影响农民生产生活的稳定、和谐。农业保险可以使投保农户在灾后按照保险合同约定及时得到经济补偿，最大限度地减轻事故损失对农民生产生活的不利影响，维护农村社会的稳定。
（五）政策性农业保险是农业保险持续经营的客观要求
保险商品交易是由供求双方决定的，但农业保险在市场上却难以自发达成交易。因为一方面由于收入差距悬殊，使收入低的农户对商业保险高收费望而却步；另一方面农业保险的高风险、高费用、高赔付，使得保险公司办不起，赔不起。在目前商业保险的管理制度下，有数据表明农业保险业务的盈亏平衡点约为69%，超过这个临界点，就会使保险公司入不敷出，陷入“保的多就赔的多”的恶性循环。从建宁历年农业保险数据来看，累计赔付率已超过110%，以盈利为目的的商业保险公司面对无利可图的农业保险，只能选择退出。农业保险供求的“双冷”，都要求政府强势介入和引导。政府建立政策性农业保险制度，一方面通过直接对农民进行保费补贴，以解决农民收入低无力缴纳保费的障碍；另一方面通过行政推动确保一定的承保面，并给予保险公司必要的经营管理费用补贴，降低保险公司经营成本，增大保险供给，破解农业保险“双冷”的局面，以维持农业保险的稳定性。
四、建宁县农业保险发展的历史与现状
建宁县属典型山区农业县，全县总人口14.6万人，农业人口12.5万,占总人口的85.61%。2017年全县农林牧渔总产值12.7亿元，农作物播种总面积65万亩。粮食总产量11.3万吨、油料作物总产量1.75万吨、出售肉猪10万头、出售和自宰肉用禽94万只，可见隐藏农业保险的市场潜力和拓展空间十分巨大。建宁县地处闽江源头，又是福建省自然灾害频发地区之一，发生的自然灾害主要有水灾、旱灾、低温冰雪灾和冰雹灾等。据统计，仅2012年以来发生大小自然灾害5次，其中发生重大灾害3次，即2012“6.16”和2015年“6.21”两次洪灾、2018年初冰雪灾害，成为福建省重灾区，累计造成农村直接经济损失达14.8亿元。农作物受灾面积2.12万公顷、成灾面积1.3万公顷、绝收面积0.53万公顷、林业受灾面积208万亩，占林地面积的98%；受灾人口12万人、损毁耕地0.21万公顷、死亡牲畜3.3万头、冲毁淡水养殖面积0.48万公顷、损失鱼类0.4万吨，损坏房屋14.84万间、洪水冲毁和山体滑波倒塌房屋2.56万间、农田水利设施损坏1201多处。同时还造成大量人员伤亡。但与此相反的是，建宁县农业保险呈逐年萎缩的态势，2011年低谷时期全县农业保费收入仅3万多元，占财险保费收入的0.08%。受灾的农户仅能得到政府救济，巨大的农业经济损失无法通过保险手段得到更多的利益补偿，给农业生产恢复工作带来相当的难度。面对灾害，建宁县政府和农户已经意识到农业保险在抗灾中作用，希望在广大农村地区建立相应的保险保障机制，让饱受灾害的农户能尽快恢复生产、重建家园。
建宁县自1983年恢复保险业务以来，农业保险经历了起步、发展、衰退、复苏过程。1993-2013年近10年间，农业保险由于政府支持政策减弱和保险公司经营思路转变，保险公司有意识放弃了农业保险，农业保险随之逐年萎缩。近年来，随着国家对农业保险重视程度的提高，农业保险在建宁逐步得到恢复，人保财产保险公司开始涉足农业保险业务，由最初单一森林火灾险又发展了农房险和能繁母猪险。其中: 农房险、能繁母猪险是完全由政府出资政策性险种，2012-2017年农业保险费收入占比不足当年全部财产保险费的10%。农业保险覆盖率极低，农业保险业务要在广大农村地区全面推开依然困难重重。
五、建宁农业保险发展存在问题
建宁现有保险机构5家，其中涉及财产保险公司4家，仅有人保财产保险公司开办农业保险业务。2017年该公司农业保险综合赔付率高达85%，如2016年试点的农房险，建宁县财险公司2017年度及2018年初赔付率分别达到了98%和134%，“代保费高赔付”使保险公司苦不堪言。农业保险正处于“保不起”和“赔不起”的两难处境。即如果按市场化的规则厘定保险费率，农民根本保不起；若按农民能接受的价钱卖保险，保险公司则赔不起。从而导致县域农业保险覆盖率低，保费收入规模多年停滞不前，农业保险产品对农业风险的保障严重不足。
（一）承保面小，发挥作用有限
近年来，尽管国家对农业保险工作日益重视，农业保险已经开始复苏，但发展水平仍然十分低下，发展还很不稳定，承保面小，市场份额低，产品与市场不相适应，发挥的作用十分有限，距农业生产风险保障需求仍存在较大差距。建宁是自然灾害多发地区，2012、2015、2018年三次灾害造成农业损失14.8亿元，由于险种少，农业保险渗透力不强，农业保险赔款占农业灾害损失比例几乎可以忽略不计，在补偿农业保险作用极为有限。建宁农业保险至今未开办涉及为农业生产提供风险保障险种，如：农作物险。就目前的险种对建宁的农业生产根本起不到风险保障作用。
（二）农业保险有效需求不足
农业生产风险的客观存在，必然形成对农业保险的巨大需求，但目前我国农业保险有效需求明显不足。有效需求不足主要表现在农民购买力不足和保险意识淡薄两方面。目前，大多农户从事的都是分散性的小规模生产，对窄小经营规模的预期收益较低，不愿意从十分有限的农业收入中拿出一部分用于支付保险成本。如政府不给予保费补贴或足够比例的保费补贴，面对较高的保险费率，农民的保险需求就会被抑制。同时，我国农民长期处于封闭的小生产状态，自给自足的传统观念根深蒂固，加之农民文化素质不高，往往比较注重眼前既得利益，而对未来的各种事变缺乏全面周详的考虑，时常抱有一种侥幸心理，认为买保险是额外支出。而且农民在长时期的政府救济制度下，对政府的依赖性极强，风险管理和识别能力差，对保险的功能和作用知之甚少，投保的积极性和主动性较低。
（三）法律空白，制约保险作用发挥
我国至今未出台专门的农业保险相关法律法规，只有2012年新修订的农业法对农业保险略有涉及，第46条规定国家逐步建立和完善政策性农业保险制度，鼓励和扶持互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务，但对制度的建立和实施方式均没没有明确的法律规定，对政府应在农业保险发展中发挥什么作用以及如何发挥作用等都没有明确的规定，增加了政府支持农业保险的随意性，制约了农业保险功能作用的发挥。这是造成农业保险陷入发展困境的最根本的制度原因。
（四）信息不对称，导致有效需求不足
保险的农业品种大多是具有生命的动植物,因此需要具备专门知识和充分的信息,否则很容易出现严重的逆向选择和道德风险。同时农业保险产品的结构不合理、选择性小、产品开发能力弱，不能满足市场的多样化需求。加之超小规模的土地经营客观上使农民预期收益相对较低,农业保险又以商业形式经营,国家支持和补贴较少,因而农民不愿意付出相对收入而言较高的保险成本,抑制了农民对保险的需求。
（五）投保人的道德风险与逆向选择问题突出
由于农业保险的经营标的在被保险人的控制之下，受被保险人的行为影响很大，农业损失中的道德风险难以分辨，逆向选择十分严重，保险人难以控制。同时，保险人与被保险人之间的信息不对称，使保险双方在农业保险商品交易中处于不对等的地位，加上自然灾害的种类、发生频率及周期难以确定，农业生产的地域性，极易发生逆向选择和道德风险。实际承保中，很多农户都表现出强烈的保险意愿，但他们只愿意为年年受灾的农田进行选择性投保。在没有任何扶持政策和行政推动统保的情况下，商业保险公司不可能背离经营导向，去承保这些影响公司持续经营发展的高风险业务。就农民来说，如果没有政策扶持，也不愿意按既定的保费将相对风险较小的农田进行全部投保。
（六）缺乏专门的农业保险人才
我国制约保险业快速发展的重要因素在于人才资源缺乏。农业保险专业性和时效性很强，要求从事保险经营的机构和人员既要掌握娴熟的保险经营技术,又要掌握广泛的农业技术知识，而目前各家保险公司的组织架构和业务人员技术水平还难以做到，也在很大程度上抑制了农业保险的发展。
（七）农业保险政策性目标与商业化经营目标的矛盾问题无法解决，导致保险公司不愿承保
目前，开办农业保险均为商业保险公司，且政府没有给予这些公司任何扶持政策，保险公司一旦经营失败出现亏损，就只能减少或放弃农业保险业务，转向其他险种，以维持自身经营的稳定性。如2018年初建宁发生冰雪灾害，农房受灾，建宁县财险公司理赔21.26万元，全年保费收入16万元，赔付率达132.9%，亏损5.26万元。保险公司已表示如政府没有补贴，将逐步淡出，农业保险业务又可能遭遇萎缩。而其他保险公司出于控制风险、追求效益角度考虑，不敢涉足农险业务，导致农业保险市场供给严重不足。建宁现有财产保险公司开办的农业保险业务除森林火灾险外，都属于“小打小闹”的小范围试点。
（八）缺乏有效的政策支持
目前政策支撑欠缺是导致农业保险萎缩的重要原因。农业保险离不开政策的支持，目前中央财政对农业保险没有任何有关政策期许和支持承诺，地方财力极为有限，特别是县一级，如建宁县完全是靠中央财政转移支付维持政府运转，根本无财力贴补农业保险，因此，缺乏上级财政资助情况下，县域开展农业保险试点是不可能实现的。
（九）缺乏有效的农业风险分散机制
农业保险的风险大，区域性强，目前，我国尚未建立农业保险再保险制度，也没有相应的再保险机构，农业风险分散机制缺位，一旦遇到巨灾风险事故的发生，保险公司只能自己承担全部承保责任，导致农业保险经营风险增大，出现巨额亏损，从而影响保险公司承保能力的扩大和经营稳定性，甚至可能造成保险公司破产
六、国外政策性农业保险制度模式的比较分析
从世界各国农业保险发展的历史、特点、操作方式以及法律制度上看，通常可将政策性农业保险制度模式归纳为以下五种形式：
一是政府主导模式。以美国、加拿大为代表，其主要特点是以国家专门保险机构主导和经营政策性农业保险为主，有健全完善的农作物保险法律体系；政府补贴较高，并实行税收优惠政策；实行强制与自愿保险相结合的投保方式。
二是民营保险合作会社模式。以日本为代表，其主要特点是政策性强，通过立法对主要的关系国计民生和对农民收入影响较大的农作物和畜种实行法定保险；经营组织具有互助性和民间色彩；中央政府进行监督和指导并对保费和管理费进行补贴。在农业保险体系设置上，日本的农业保险组织形式采用“三级”村民共济制度，将农业风险在全国范围内分散。
三是政策优惠模式。以西欧国家为代表，主要包括法国、荷兰、西班牙等国。主要特点为没有全国统一的农业保险制度和体系，农业保险主要由私营公司、部分保险相互会社或保险合作社经营，政府不直接参与农业保险的经营。投保为自愿行为，国家为了减轻参加农作物保险农民的保费负担，也给予一定的保费补贴和税收等政策优惠。
四是国家重点选择性扶持模式。以亚洲发展中国家为代表，主要包括泰国、印度、菲律宾、巴基斯坦等国。主要特点：一是农业保险主要由政府专门农业保险机构或国家保险公司提供；二是承保以本国主要农作物为主，目的就是确保粮、棉生产的稳定；三是农业保险具有强制性。政府负责保费补贴和保险公司的业务费用补贴，政府金融机构通过贷款资金进行支持，将保险与金融机构贷款结合。
以上各国农业保险发展模式虽然各具特色，但在实际运作中却有一定共性的经验值得我们借鉴：
(一)以完善的法律体系作为推动农业保险发展的基础
如美国以1980年的《联邦农作物保险法》和《1994年农作物保险改革法》为核心，建立完备的农业保险法律体系，从法律上规定了联邦政府对农业保险的支持。联邦农作物保险公司和农业保险的经营管理也都有专门的法律来规范运营。随着实践的发展，这些法律也在不断地修订和完善，仅对《联邦农作物保险法》的较大修改就接近20次。特别是《1994年农作物保险改革法》又取消了政府救济计划，进一步强调了农业保险对农业发展的主体作用。同样，日本、法国、泰国等国家也均建立了各项法律制度，可以说完备的法律制度奠定了这些国家农业保险发展的基础。
(二)实行政府补贴的农业保险政策
美国、日本、法国等许多国家政府对农业保险都实行了高标准的补贴政策，如在美国，政府对农民所交保险费的补贴比例都在50%左右，1998—2010年，美国政府为投保的农户提供的纯保费补贴率为55%，三年累计补贴了36亿美元，并且为办理农业保险的私营公司提供费用补贴和再保险支持，免征农业保险的税赋。成本的降低促进了农业保险的发展，美国现在参加农作物保险的作物己达100余种。2010年，农作物保险承保面积为2.0亿英亩，占可保面积的76%；201万农户中有131万农户投保了农作物保险，占总农户数的65%。日本政府对农业保险的补贴是实行差别补助：费率在2%以下农业保险，政府补贴为50%；费率在2%—4%的农业保险，政府补贴为55%；费率在4%以上的农业保险，政府补贴为60%。在日本，对农作物保险的承保率达到90%。其他农业保险发达国家也均有一定的补贴政策。所以，补贴政策的制定和实行，有效的调动和保护了农民进行农业生产的积极性。
(三)完善农业保险经营体系，降低相关经营风险
由于农业保险盈利难度大，风险难以得到有效释放，许多国家都根据本国国情对农业保险的经营模式进行了精心的设计。如日本在1947年出台的《农业灾害补偿法》中规定：日本的农业保险组织形式采取“三级”制，即以市町村的农业共济组合为本位，直接承办各种农业保险业务；以都道府县共济组合联合会为中心，承担农业共济组合的分保业务；以全国农业保险协会承担各共济组合联合会的再保险业务。这样，就构成了一个“一层的直接承保、两层的再保险”的三重风险保障机制，将各地的农业生产风险在全国范围内进行分散。另外，加拿大通过设立农业部和省两级农作物保险局建立了分级负责制度、法国设立的农业相互保险集团体系、美国设立的联邦农作物保险公司等经营体系也都是在实践的过程中产生了适合本国农业发展特点的制度体系，他们主要作为行业管理者、经营参与者或风险承担人(主要提供再保险服务)等不同角色发挥作用。
(四)推行措施具有一定的政府强制性
美国的农业保险原则上实行自愿保险，但由于1994年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民，不能得到政府其他福利计划(如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等)；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。这就在一定程度上造成了事实上的强制保险。加拿大虽然不强制保险，但是投保农业保险也是与农业信贷和其它农业支持措施挂钩的。这就造成，如果不参加农业保险，也就失去了从政府获得农业信贷和其它支持措施的资格。日本政府1947年颁布的《农业灾害补偿法》，也对一些关系到国计民生的大宗产品实行强制性保险。亚洲部分发展中国家，如斯里兰卡、泰国、印度、菲律宾等国，也都是强制性的要求农民参加农业保险，只是方式有所区别。
(五)国家对农业保险的经营给予税收支持
法国对所有农业保险部门都实行了对其资本、存款、收入和财产免征一切赋税的政策，并通过法律的形式给予保障。美国《联邦农作物保险法》明确规定：联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋。菲律宾则规定农民参与农业保险不仅可以得到政府的直接补贴，还可以得到银行的支持。
七、发展农业保险对策建议
（一）尽快制定出台农业保险法规
我国立法部门应尽快出台《农业保险法》及有关法规制度，把农业保险纳入法制化管理轨道。以法律的形式对农业保险保障范围、费率厘定、赔付标准、实施方式、组织机构和运作方式、各级政府的作用与职能、管理费和保险费分担原则等方面进行详细而明确的规范，使农业保险依法实施，保险机构依法经营，农民权益依法得到保障。现阶段可考虑在各省制订出适应性地方法规，弥补农业保险立法空白。
（二）建立和完善适合中国国情的保险组织体系
针对农业保险具有较强的地域差异性特征，结合我国农业生产发展不平衡的实际，应因地制宜地建立适合农村经济发展合作保险组织体系：一是在经济欠发达、财力较弱地区采用农业互助保险合作社经营模式；二是在经济发达、财力较好地区采用商业保险公司与地方政府联合经营模式，双方签定农业保险代办协议，借助商业保险公司的优势，发挥农业保险的政策性功能。在此基础上，根据财政、市场等条件成熟情况再考虑组建国家专业性农业保险公司或其他形式的保险公司，最后建立国家农业再保险体系与巨灾风险基金。巨灾基金的资金来源渠道：中央和地方政府财政预算拨款、正常年份政策性农业保险经营盈余、各级地方政府每年拿出部分支农资金和救灾款来充实基金、农业保险各项税赋优惠返还等。
（三）建立财政支持与政策优惠制度
地方政府应充分利用政策手段制定优惠、灵活的扶持政策，协调农业保险发展中各级政府、保险公司和农民三者之间的利益关系：一是加快构建农业保险发展工作的长效机制，积极探索建立适合当地实际的农业保险发展模式。大力推动和扶持农业保险的发展，提高农业抵御风险的能力；二是由政府有关部门牵头，联合农业、气象、科技、保险领域专家，尽快制定我国农业风险区域规划，为保险厘定费率，产品创新以及提高风险管理水平提供科学依据和帮助；三是把农业保险视为农村救济、农业贷款、农产品价格保护、农民福利等政策的一部分,可考虑将一部分直补资金作为对农民的保费补贴，这样既能减轻农民经济负担，又可放大补贴功效；四是地方政府对农业保险实行政策上的优惠和倾斜。在财力允许的范围内，给予经营农业保险的公司一定的费用补贴和税收优惠，大力鼓励商业保险公司积极开拓农村保险市场。
（四）建立和完善农业保险市场
一是完善农业保险供给体系。加快农险产品改造和创新，要紧紧围绕现代化农业发展和城镇化建设的保险需求进行；二是切实提升农业保险整体有效需求水平。各级政府要充分利用农民夜校、广播电视文化教育载体开展农业保险宣传教育活动，同时保险公司应主动采取农民喜闻乐见的方式，通过印制通俗易懂的宣传册（单）、图片以及真实案例进行生动教育，增强农民对农业保险的动机；三是积极培育农业保险人才。多形式广渠道培训并建立具有专业知识和开拓创新精神的农业保险人才队伍；四是增强农业保险机构的自我调剂能力。在县域保险业的发展战略上，尝试“以险养险”模式，可选择一些影响较大、效益较好的险种，纳入农业保险范围，与传统农业保险享受同样的政策支持和便利，用这些险种的利润来弥补传统农业保险的经营亏损；五是创新农业保险的销售服务模式。可考虑与农业银行、农村信用社、邮政储蓄等机构建立保险业务代理关系，并在农村学校、农技站、行政村等组织中挑选并培训一批兼业保险代理员，大力发展保险代理业务。同时要通过制定严格的考核制度和监督办法强化管理，努力防范代理保险业务过程中各种风险，确保农业保险健康发展。
（五）构建农业再保险体系
再保险作为“保险的保险”，是一种有效分散和分摊保险公司风险损失的经营形式，它对提高保险公司风险保障能力以及增强保险业可持续发展水平起着重要的作用。由于农业保险的风险大，区域性强，一旦发生灾害可能会在短时间内给几个县，甚至几个省的保险对象同时造成巨大损失。所以自身经济条件的限制和农业保险经营难度大、赔付高等特点，农业保险承担风险责任的能力和赔付能力有限。在此情况下，必须通过再保险方式，利用投保人之外的风险组合抵消系统性风险，在更大的范围内分散风险、分摊损失。首先，农业主管部门应充分调动国内外再保险公司的积极性，使国内外再保险公司跟进研究，制订农业再保险方案，分散农业保险经营风险，支持农业保险业务稳健发展；其次提高政策支持的水平，明确在再保险赔付缺口之外，财政给无息贷款或巨灾风险准备金赔付，从而提高国内商业保险公司提供农业保险和再保险的积极性；最后，再保险方案的实施过程中要注意先在一个地区内进行纵向分保和横向分保的试点，待时机成熟后再逐步推广。此外，还可以引进区域再保险合同等再保险方案，即根据区域产量的下降进行赔付，对农业保险人因范围较广的自然灾害所致的灾害损失进行赔偿的再保险合同。对再保险也应提供一定的优惠措施，鼓励再保险人积极经营农业保险，增加农业保险的供给。
（六）制订保险参保品种政策，尽快建立适应我国农业发展保险新模式
按照国家、省、县三级来确定保险品种，实行必保参保政策。首先由国家确定2个品种在全国推广，实行必须参保政策，作为国家巨灾基金支持理赔的项目；其次各省可选择1种主打农业产品作为必保品种；三是各县可根据当地实际自行选择3个地方特色参保品种。
（七）完善农业保险监管体系
政策性农业保险具有政策性强、涉及面广、社会影响大的特点。同时，政策性农业保险作为政府实施的一项支农政策，保险监管部门有义务、有责任加强对该项业务及经营主体的监管，避免出现欺骗农民、随意列支费用、惜赔、滥赔等损害被保险人利益等行为的发生。首先，建立一整套政策性农业保险的监管制度，从对外展业、承保、理赔到对内的财务核算、业务管理等，制定相应的监管制度，使保险公司做到有章可循，规范经营。并督促保险公司加强内部管理，提高数据的真实性，积极开展各项优质服务，维护广大农民的切身利益。其次，建立规范的信息披露机制。鉴于政策性农业保险具有较强的敏感性，商业保险公司承保政策性农业保险应建立社会公示制度，加强社会监督。最后，建立部门监管协调机制。由财政、农林牧、保险监管部门建立协调机制，及时沟通，对保险标的的数量统计、资金拨付、服务管理等进行协调，并在各自职责范围内对相关经办部门和公司进行监督管理，确保资金到位、服务到位。
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内 容 摘 要
本文对尤溪县农村地区银行卡发放和使用情况进行了详细调查，认真总结了银行卡在农村地区使用所发挥的确保农村居民享受正常的金融服务、有限的农村金融资源得到充分利用、为农村劳动力异地存取款提供了方便、让农村居民可以尽快享受各项政策优惠四大作用，全面剖析了银行卡在农村地区使用存在的服务出现真空、使用效率受限、优惠政策没有充分发挥、推广工作不到位、服务收费偏高、安全管理存在漏洞、出现非法套现行为等七个方面问题，提出了把银行卡特色服务送到第一线、完善农村金融机构软硬件设施、加强小额信贷安全性管理、加快农村信用体系建设、加大农村支付结算政策扶持、加强银行卡安全知识宣传、严厉惩罚非法套现行为等七条建议，为确保银行卡在农村地区健康发展进行了有益的探讨。
关键词：银行卡 农村地区 使用情况 建议 调查
目 录
一、基本情况综述 2
（一）选题目的 2
（二）调查过程和方法 2
二、银行卡在农村地区发放情况与使用成效 2
（一）确保农村居民享受正常的金融服务 2
（二）有限的农村金融资源得到充分利用 3
（三）为农村劳动力异地存取款提供了方便 3
（四）让农村居民可以尽快享受各项政策优惠 3
三、银行卡发行和使用存在的问题 3
（一）受到机构网点少制约，服务覆盖区出现真空 3
（二）受金融服务软硬件设施制约，银行卡的使用效率受限 4
（三）受农户金融知识有限制约，银行卡的优惠打折扣 4
（四）受农户认识上偏差影响，在推广银行卡使用上受到抑制 4
（五）农民工银行卡特色服务收费偏高，没有实行优惠政策 5
（六）银行卡安全管理存在漏洞，抑制了山区民众用卡积极性 5
（七）刷卡消费出现虚假交易行为，导致银行卡非法套现行为发生 5
四、加强银行卡管理的建议 6
（一）加大宣传力度，把银行卡特色服务送到第一线 6
（二）完善各类软硬件设施，确保银行卡的方便使用 6
（三）采取灵活的信贷营销策略，确保小额信贷的安全性 7
（四）加快信贷系统的开发，促进农村信用体系建设 7
（五）加大农村支付结算政策扶持，减少农村现金使用量 8
（六）加强银行卡安全知识宣传，维护持卡人利益 8
（七）尽快出台新的管理条例，严厉惩罚非法套现行为 8
参考文献 8
银行卡在农村地区使用情况的调查
一、基本情况综述
（一）选题目的
自从1985年中国银行在我国境内发行第一张银行卡以来，我国的银行卡事业方兴未艾，逐步确立了银行卡作为新兴支付工具的主导地位，正一步步迈向“塑料货币”的时代。作为一种非现金支付的交易工具，银行卡在给山区民众带来方便与效益的同时，其存在的问题与风险也逐渐显现出来，必须予以足够的重视。本文通过对银行卡在尤溪县发放、使用情况及存在问题调查分析，旨在解决银行卡在农村地区作用过程中出现的各种问题，促进农村地区居民大胆用卡和全面发挥银行卡应有的功能，更好地实现金融惠民和推动农村经济更快发展。
（二）调查过程和方法
本调查通过深入金融机构、企事业单位、部分民众实地调查，并对相关数据、资料进行认真采集、收集的基础上，对资料进行分类整理分析，形成本论文。
二、银行卡在农村地区发放情况与使用成效
以福建省尤溪县为例。目前尤溪县农村农村信用社已推出农民工银行卡，尤溪县农业银行又推出了金穗惠农卡，加上此前尤溪县邮政储蓄银行发行的绿卡和农村农村信用社发行的万通卡，其中农村农村信用社的农民工银行卡特色服务和农业银行的金穗惠农卡具有明显的支农优惠服务功能，农民工银行卡特色服务体现了结算上的优惠，金穗惠农卡以办理农户小额信贷为主要特色兼有其他各类金融服务的优惠和便利，受到农村居民的欢迎，体现了农村金融机构业务创新能力的提高以及金融服务“三农”力度的不断深化，为进一步做好信贷支农工作，促进新农村建设找到了一个新的服务手段。尤溪县各类银行卡发放情况见下表：
银行机构 银行卡 发放情况（张） 功能
邮政储蓄银行 绿卡 53686 包括农户小额贷款发放、普通存取款业务、财政补贴的直补通道、农村医保社保的参保凭证等多项金融服务。
农村农村信用社 万通卡 88718
农民工银行卡 31216
农业银行 金穗惠农卡 5330
合计 -- 178950 --
（一）确保农村居民享受正常的金融服务。
当前商业银行在农村地区的机构呈日趋减少的趋势，只有农村农村信用社和邮政储蓄银行以及农业银行部分派驻机构坚守农村阵地，对农村居民在享受金融服务方面造成了一定的障碍。而农村金融机构各类针对农户使用的银行卡的发行，充分考虑到农村居民的用卡特点和农村金融资源短缺的实际情况，有联通标志的以上几种银行卡都能够在邮政储蓄银行和农村信用社的ATM机上使用，如没有农业银行营业网点乡镇的农户，手持农行农业银行发行的惠农卡也能在邮政储蓄银行和农村信用社的ATM机上使用，保证了农村居民能够享受到正常的金融服务。
（二）有限的农村金融资源得到充分利用。
目前农村地区金融资源十分有限，一些乡镇只有邮政储蓄和农村信用社的网点，而金融机构只要是银联系统的银行卡都可以在任何的ATM机上使用，因此农村地区只要有任何一家机构配有ATM机，就可以通用银行卡，这样通过发行银行卡就可以弥补农村金融资源不足问题，使有限的农村金融资源得以充分利用。
（三）为农村劳动力异地存取款提供了方便。
尤溪县总人口达43万人，是福建省人口第一大县，大量农村剩余劳动力长年在外打工，往家乡汇款十分不便，农村信用社开通的农民工银行卡特色服务，对农民工提供了比一般异地结算更优惠的服务，异地打工工资存入银行卡后，在农村老家取款手续费只为取款金额的0.8％，手续费最低１元，最高20元，而且在邮政储蓄银行网点和部分商业银行网点均能够享受到农民工银行卡的特色服务，既能够节省一定的手续费，又为农村居民外出打工异地存取款提供了一条金融服务绿色通道。
（四）让农村居民可以尽快享受各项政策优惠。
以农行农业银行金穗惠农卡为代表的专为农户设计的银行卡，具有农户小额贷款发放载体、财政补贴的直补通道、农村医保社保的参保凭证等功能，还有免收账户服务管理费等各项优惠服务，成为农村居民理财和享受各项财政补贴优惠的工具，农村居民拥有这类银行卡后，可凭卡申请小额信用贷款、代交水费电费、财政补贴转入等功能，因此金穗惠农卡已经成为农村居民首选的金融工具，成为银行支农的有效手段。
三、银行卡发行和使用存在的问题
金融机构发行的银行卡作为支农的有效载体，在发卡和使用中已经取得了初步成效，但是在如何进一步推广使用以达到发挥银行卡的最大功能方面仍存在多方制约。
（一）受到机构网点少制约，服务覆盖区出现真空
以农业银行发行的金穗惠农卡为例，尤溪全辖有15个乡镇，而农业银行只在西城，坂面和梅仙三个经济较发达乡镇设有营业网点，服务复盖面仅达到20%，致使在卡发放和农户使用方面都存在多方制约。一是发卡覆盖面受到限制。由于农业银行只在三个乡镇设有营业网点，发放惠农卡只能围绕三个网点率先展开工作，因有业务联系，这三个网点与当地乡镇府及一些农业产业化龙头企业和农村经济专业合作社有较密切的联系，在发放惠农卡上自然比其他乡镇具有便利条件，从实际来看也的确是这样，到2018年末，这三个乡镇共发银行卡3537张，远远多于其他乡镇合计数。而在没有营业网点的乡镇，只能通过派驻工作队或由当地乡镇政府发动农户申请领卡，发卡工作相对背动，自然不利于惠农卡发放。二是服务出现盲区导致农户领卡积极性不高。在未设有农行农业银行营业网点的乡镇农户认为，尽管惠农卡具有多项惠农好处，但是由于当地未设银行营业网点，领卡后还得到异地才能使用，在银行卡使用上造成困难，使得惠农卡的吸引力受到影响，在这些乡镇的发卡数量受到限制。
（二）受金融服务软硬件设施制约，银行卡的使用效率受限
农民工银行卡和金穗惠农卡是面向广大农户研发的综合性借记卡新产品，在技术和功能设计上，既具备存取现金、汇兑结算、消费、理财等基本服务功能，还具有针对农户生产经营、生活消费特点开发的一系列特色服务功能。其中金穗惠农卡可以在农业银行网点或通过自助设备（ATM.POS）、网上银行、电话银行等办理业务，设计使用相当便捷，而在乡镇广大地区，除3个乡镇有营业网点外，其他农村地区均不具备有上述的自助设备，网银的使用率在农村也极不普及，因此农民工银行卡和金穗惠农卡等各类银行卡在农村地区的使用功能因金融服务软硬件设施的欠缺而受到制约。
（三）受农户金融知识有限制约，银行卡的优惠打折扣
尽管多年来金融部门在农村地区进行了长期的金融知识宣传，但农村地区绝大多数居民接受的金融知识仍然十分有限，只停留在对金融知识表面的认识上，对POS机使用，网上银行使用等仍然十分陌生，或者不敢去尝试使用，农户领取银行卡后，如果只当作一般的借记卡使用进行存取款，对卡的其他功能，如农户小额贷款发放载体、财政补贴的直补通道、农村医保社保的参保凭证、水费电费缴纳等功能弃之不用的话，银行支农效果就会大打拆扣，从而丧失汇兑结算、消费、理财等基本服务功能，使得这一针对农户生产经营、生活消费特点开发的系列特色服务功能失效。
（四）受农户认识上偏差影响，在推广银行卡使用上受到抑制
以农业银行金穗惠农卡发放为例，在宣传中，为了尽快将惠农卡发放到农户手中，主要宣传其作为农户小额贷款发放载体而引起农户的关注，尽管农户小额贷款体现了农业银行信贷支持“三农”的有效手段，但是并非惠农卡的唯一功能，而从农户方面则会认为农业银行通过惠农卡发放的农户小额信用贷款是其支农的主要手段，具有政府信贷支农的成份，因此农户在取得农户小额信用贷款后可能会产生拒还的心理，将会给农业银行惠农卡发放后的下一步工作产生较大影响，不利于在农村地区进一步开展惠农卡其他附属各项功能的工作。
(五)农民工银行卡特色服务收费偏高，没有实行优惠政策
目前，农民工银行卡特色服务收费标准为取款金额的0.8%，最低1元/笔，最高20元/笔，且每卡每天取现金额累计不得超过人民币5000元；而农村农村信用社现金通兑业务收费为：交易金额的0.5%，最低1元/笔，最高25元/笔（跨省收费最高50元/笔），因此，农民工银行卡取款在2500-5000元/笔时收费才比农信社农村农村信用社通兑业务收费低，取款低于2500元则比农信社农村农村信用社通兑收费标准高，农民工零星取款得不到优惠。支付结算手续费在城乡执行相同的收费标准，作为低收入的农民消费群体来说较难接受。
（六）银行卡安全管理存在漏洞，抑制了山区民众用卡积极性
欺诈风险是当前银行卡安全管理漏洞中社会危害性最大的一种风险。即犯罪分子利用民众对银行卡知识了解不多和对银行部门充分信任的心理，利用银行卡管理上的漏洞疯狂开展银行卡诈骗犯罪活动，导致社会民众对使用银行卡产生强烈的不安全感。据调查，仅2016年以来尤溪县被公安部门侦破的银行卡犯罪案件就达1030多起，涉案金额160260多万元，给民众造成极大损失。一是编发虚假手机短信进行诈骗。主要犯罪手段是通过编发虚假手机短信，假称持卡人的银行卡已在某处刷卡消费、提取现金或欲退还各种税费、涉嫌套现、洗黑钱、卡的信息资料被泄露等各种信息，诱使持卡人拨打短信中指定的电话号码，然后诈骗分子以银行或银联工作人员的名义，诱骗持卡人在自动取款机（ATM）上进行相关操作或套取持卡人银行卡账号和密码，从而将卡内资金转入不法分子提供的账户内。二是通过人为破坏自助银行设备进行诈骗。主要犯罪手段是人为破坏ATM自动取款机的出卡口或出钞口，导致取款人被吞卡或无法正常出钞，犯罪分子在取款机显示屏或较醒目处张贴、篡改或增加取款机障碍处理联系电话，利用持卡人在出现吞卡或无法正常出钞时心急、警惕性不高、容易拨打取款机上犯罪分子留下的障碍处理联系电话的心理进行诱导持卡人说出账号和密码，然后通过复制该银行卡盗取持卡人的资金。三是利用假银行卡进行调包诈骗。犯罪分子跟随持卡人在ATM机前排队或在附近观看，利用部分持卡人密码保护意识不强行为，在持卡人输入密码时进行偷窥，在偷窥到密码后寻机故意挤碰持卡人东西掉落地上或向地上故意丢弃少量钱物谎称是持卡人丢的，在持卡人弯腰捡东西时，犯罪分子乘机用事先准备好的假银行卡在ATM机上调包取走持卡人的真卡。四是利用电子探头进行诈骗。犯罪分子在ATM自动取款机等自助银行设备附近安装高清晰度的电子摄像探头，在持卡人存款、取款、转账或查询时盗取账号和密码，然后通过复制该银行卡盗取持卡人的资金。
（七）刷卡消费出现虚假交易行为，导致银行卡非法套现行为发生
银行卡（指贷记卡）非法套现是指中介服务公司提供POS机让持卡人刷卡，实际并没有发生消费行为，中介公司给持卡人提供“刷出来”的现金，并收取手续费，中介公司然后再以商户名义，拿消费的签单向银行要钱，但免息期满后，持卡人须自行归还款项，手续费一般在3%～4%之间。贷记卡非法套现在尤溪县开始出现，尤其是前几年“六合彩”非法赌博活动在农村地区盛行和去年股市接连创新高以来非法赌博活动在农村地区盛行和前年以来股市接连创新高以来，不少持卡人为筹集赌资、股资不惜刷卡非法套现，而不法商户看准商机，为这批赌民、股民大开方便之门，甚至一些中介公司还出现了“快速代办银行卡取现”的广告，不仅冒充银行合作伙伴，还声称“代办信用卡，想办多少贷款都行”，这些不法分子通过注册公司安装刷卡机具的方式，以公司名义“假刷信用卡消费，真套取银行现金”，这种有组织的不法行为给银行卡市场造成了很大的安全隐患。而目前国内各家银行开展银行卡业务，遵循的是央行1997年颁布的《银行卡管理办法》，但该办法已明显滞后，对当前社会上猖獗的贷记卡非法套现行为没有具体的处罚规定，形成很大的法律风险。
三四、加强银行卡管理的建议
当前农村地区银行卡的发放和使用还未普及，只有通过正确引导和宣传，在农户的思维中形成只有正确使用银行卡才能享受到各项优惠政策的意识，使金融机构发行各类支农银行卡的初衷得到具体实现。
（一）加大宣传力度，把银行卡特色服务送到第一线
在银行卡发放的各类宣传中，要形成全方位、立体化的宣传氛围，使农民工银行卡和金穗惠农卡及其他银行卡的特色服务覆盖整个广大农村地区地，体现出最大限度减少农户办卡和用卡成本的情况下取得最大优惠。因此在宣传中要具体宣传银行卡特色服务所具备的存取现金、汇兑结算、消费、理财等服务功能，并且还具有针对农户生产经营、生活消费特点开发的一系列特色服务功能，使农户充分认识到银行卡不仅具有惠农的特点，还兼具有方便灵活使用的特点，不仅能够实现在发放农户小额信贷上的一次授信循环使用、随借随还、自助借款还款，真正解决农户贷款难问题，而且还对农户在财政补贴领取、社保医保资金缴领、水费电费缴纳等各类事项上具有简便办理的功能，使农户真正做到主动申请银行卡，主动使用银行卡，主动宣传银行卡特色服务，实现银行卡支农的各项功能的最大化。
（二）完善各类软硬件设施，确保银行卡的方便使用
各类银行卡发放后，一些乡镇缺的是金融服务设备和手段，因此农村金融机构在金融服务方便要采取进一步措施，改善用卡环境，提供优质服务。一是不论在有营业网点的乡镇还是在没有营业网点的乡镇，都要配备完整的软硬件设施，如在各乡镇安装ATM机，在一些超市等物流中心安装POS机等，在一些农业产业化龙头企业和农村经济专业合作社等安装电话银行等，方便农户在就近进行业务操作。二是乡镇机构网点多的农村农村信用社和邮政储蓄银行要进行协商，采取合作的方式，使得各种类银行卡可以在农村农村信用社和邮政储蓄银行网点办理取款等各类业务，即能享受到人民银行农村农村信用社农民工银行卡特色服务的手续费优惠等政策，又能够享受到农行农业银行惠农卡的各项优惠措施。三是通过与政府部门协同合作，将中央及地方财政各项惠农资金直接发放到农户的金穗惠农卡账户，实现各级财政惠农资金的直补，提高财政资金的划拨效率，节约划拨成本，使广大农户能够在第一时间从国家各项惠农政策中充分受益。
（三）采取灵活的信贷营销策略，确保小额信贷的安全性
在各类银行卡中，农行农业银行金穗惠农卡发放农户小额信贷是信贷支农的核心，但商业银行资产运作的首要问题是安全性，通过惠农卡发放农户小额信贷涉及千家万户，而且分布广，在管理上极其不便，相对其他贷款，具有笔数多，担保形式多样，难管理的特点，此前商业银行制定的谁发放，、谁管理，、谁负责收回的管理制度使基层信贷员对这一小额信贷的发放产生惧贷的心理，因此必须制定确实有效的营销策略，既能促进小额信贷的发放，又能保证小额信贷资产安全。一是发放小额信贷与信用村镇建设联系起来。对已经被农村信用社评为信用村和信用镇的乡镇村，首先列入小额信贷的发放范围，既体现了被评为信用村镇的优越，以能够促进农村信用村镇建设。二是采取多形式的授信方式，如通过农业产业化龙头企业和专业合作社进行担保，对关联农户发放农户小额信贷，既做到支持农户的农业生产，又间接扶持了农业产业化龙头企业和专业合作社的融资难问题，同时既解决了农户担保难问题，又能够提高小额信贷的安全性。三是制定制约和激励机制，激发信贷员创新管理方式，提高基层信贷员的责任感。只有通过激励和制约机制，对发放和管理惠农卡在农户小额信贷工作中确有手段和成效的，给予一定的物质奖励，才能提高基层信贷员的责任感，从而在确保农户小额信贷运作的安全性的前提下，保证小额信贷支农的持续性，实现惠农卡各项优惠措施。
（四）加快信贷系统的开发，促进农村信用体系建设
金融机构发行的银行卡具有多项功能，其中农业银行金穗惠农卡办理的农户小额贷款是按照普惠制、广覆盖的原则，未来将让绝大多数农户享受到这一优惠，因此要加快针对惠农卡开发信贷系统，并解决与人行个人信用信息基础数据库的接口问题并解决与人民银行个人信用信息基础数据库的接口问题，让更多的农户信息进入到个人征信系统，丰富个人征信系统的信息量，通过系统查询可以防止农户一户在多家金融机构多贷现象，能够培育农户的信用意识，进而促进整个农村地区的信用氛围，促进农村信用体系建设的完善。
（五）加大农村支付结算政策扶持，减少农村现金使用量
对农村金融机构接入现代化支付系统在收费上采取优惠政策，使其通过低成本的小额支付系统降低农村支付结算收费标准，为其农村创造更加通畅的支付结算平台。积极引导农村金融机构根据农村经济特点和农民偏好，开发与设计更多类似农民工银行卡特色服务的支付结算品种，为农民提供价格低廉的支付结算服务，以减轻农民负担。通过适当降低非现金支付结算收费标准，鼓励农户使用非现金支付结算工具，减少农村现金使用量。
（六）加强银行卡安全知识宣传，维护广大持卡人利益
银行卡同业协会和发卡行要高度重视和加强对银行卡安全使用知识的宣传，通过在营业场所悬挂打击银行卡犯罪活动宣传条幅、发放和张贴银行卡安全使用知识宣传材料、编发短信或在电视台以文字方式提醒持卡人做好银行卡账号和密码的保密工作，引导持卡人正确辨别和对待虚假诈骗短信。同时建议开展由公安、人行、发卡行、银联、移动、电信、联通、新闻等部门联合起来共同打击银行卡犯罪的专项整治活动，鼓励持卡人或社会公众及时向公安部门、发卡行、银联中心提供手机诈骗短信或银行卡诈骗活动信息，电信部门要加强对群发短信准入管理，积极配合公安部门根据短信内容进行立案侦破，公安部门要及时向银行、银联、电信、社会公众通报银行卡诈骗活动新动向，新闻部门予以正面宣传配合，发卡行要建立健全有效的ATM机等自助银行设备的巡查机制，共同严厉打击银行卡犯罪活动，维护广大持卡人利益。
（七）尽快出台新的管理条例，严厉惩罚非法套现行为
建议尽快制定新的《银行卡管理条例》，严厉惩罚办理多张银行卡进行虚假交易的非法套现行为和洗钱行为，不仅要收回商户POS机、冻结账户和记入“黑名单”，还要以具体的量刑标准来震慑以身试法之徒。
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