4月6日央行出台《金融稳定法》的背景和意义

4月6日，央行官网发布公告，人民银行会同有关部门深入研究、反复论证，起草了《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。
这次金融稳定法的出台，虽然已经酝酿已久，但实际上主要是由两大事件催生和加速推动的——房企债务危机的持续蔓延，和中概股的重创。这部法规，某种意义上，可以理解为国内金融体系的去杠杆防护战，和国外资本市场中概股金融战的核武器。
首先，《金融稳定法》出台的目标是防范国内外金融风险，以资本市场和房地产行业为主。
因去年底国内房地产债务违约事件和今年3月中概股受狙击事件爆发，市场对国家出台《金融稳定法》以稳定金融环境早有预期。
最近两年来，我国金融体系首次出现的大风波，是从2021年下半年房地产行业“暴雷潮”开始的。去年10月，央行金融稳定局局长孙天琦在新金融联盟闭门会议上，就曾表示要健全有序的金融风险处置机制，目的是降低对央行或公共资金直接处置风险的依赖。
去年底，以恒大为典型的房企巨额美元债陆续违约，带来国际投资者的抛售潮，进一步引发了中央的警惕。
2022年3月《政府工作报告》中提出，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患。该说法成为今年政府工作报告的一大亮点，向市场释放信号，中央会拿出“真金白银”来进行风险托底，所谓的“最后的贷款人”，同时也传递出中央织牢防范化解金融风险安全网的决心。

历年两会政府工作报告对防范化解重大风险的相关表述

3月中旬中概股受到阻击事件，也使得中央稳定金融系统、抵御内外冲击的意愿更为迫切。
很快，3月25日，国务院发布关于落实《政府工作报告》重点工作分工的意见，要求9月底前完成金融稳定保障基金筹集相关工作，年内持续推进。4月6日，《金融稳定法》正式出台。
其次，本次《金融稳定法》的核心举措，是设立应对重大国内外金融风险的后备资金。
按官方表述，“虽然近年来，我国为防范化解分业监管下的金融风险，先后设立证券投资者保护基金、保险保障基金、信托业保障基金、存款保险基金等制度安排，但重点维护的是自身所在行业的金融稳定，在处置重大系统性金融风险时能力相对有限。而当重大金融风险来临时，金融稳定保障基金可以通过对问题机构的及时全面接管，适时推进清算程序，高效解决债权债务问题，实现风险处置全过程市场化、法治化和透明化，有助于将不良影响控制在最小范围，从而确保金融系统平稳运行。”
换句话说，金融稳定基金，与之前的各类基金本质区别，就是一个是锦上添花，一个是雪中送炭。金融稳定基金，在当前局势下，将扮演国际金融大战的冲锋卫士，将在资本市场上抵御他国的攻击。
目前我国金融风险防控已经从攻坚战到常态化，未来国内外形势仍然复杂多变，我国金融体系脆弱性依然存在，设立金融稳定保障基金将金融风险防范上升至整个金融系统，与存款保险和行业保障基金形成有效互补，有助于守住不发生系统性金融风险的底线。
第三，从国际经验看，金融稳定基金的直接救助对象主要为系统重要性金融机构和金融控股公司，对于金融市场及非金融机构可能不会直接参与救助。
也就是说，金融稳定基金不会直接在资本市场“托市”，也不会为类似于房地产企业的非金融机构纾困，援助对象主要是系统重要性金融机构和金融控股公司。
目前我国共五家全球系统重要性金融机构（G-SIFs），其中四家银行（中行、工行、农行、建行）入选全球系统重要性银行（G-SIBs），中国平安入选全球系统重要性保险机构（G-SIIs）。
但国内口径的系统重要性金融机构不仅包含银行、保险，也包括其他类型金融机构，范围较国际口径更大。

央行2008 年金融稳定报告中明确指出“系统性金融风险通常指金融风险从一个机构传递到多家机构、从一个市场蔓延到多个市场，从而使整个金融体系变得极为脆弱的可能性”，系统性风险是指金融机构之间的风险传染，而非金融市场，因此金融稳定保障基金的救助对象一定限于系统重要性金融机构（及金融控股公司），不会直接参与金融市场。
金融稳定保障基金也不会用于救助非金融企业如房地产企业及平台公司等实体部门。从央行金融稳定局局长孙天琦2021 年10 月发言的表述“金融稳定保障基金一般由公共部门管理，动用公共资金或行业资源对特定金融机构（一般为系统重要性金融机构）进行救助和处置，或用于应对重大金融风险事件”来看，我们认为金融稳定保障基金将主要针对金融机构，不会用于救助实体部门，海外经验中也没有针对实体部门的救助案例。
例如美国的有序清算基金（OLF），救助对象主要是系统重要性金融机构，除银行外还包含保险公司及其他投资公司。事前不累积资金，在需要处置风险时由FDIC 向财政部发行债券募资。欧盟的单一处置基金（SRF）援助对象是银行、子公司、过渡银行或资产管理公司。

第四，金融稳定保障基金的资金来源在哪里？
《经济参考报》提到，“借鉴国际通行做法，基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成，由国务院金融委统筹管理，用于具有系统性影响的重大金融风险处置。必要时人民银行再贷款等公共资金可以为基金提供流动性支持，基金应当以处置所得、收益和行业收费偿还再贷款”。
对此，市场解读为，金融稳定保障基金的日常运营将主要依赖机构出资，而非政府部门。因为用大规模公共资金救助，将损伤纳税人利益，也可能带来大型金融机构道德风险问题，因此，我国的金融稳定保障基金将核心采取机构出资的方式，强调金融机构自救的主体责任。从资金来源的角度，相比美国有序清算基金（OLF）和德国金融市场稳定基金（FMS）主要依赖财政出资（FMS 日常运营采取市场化运作）、欧盟金融稳定基金（EFSF）借助主权国家信用发行融资工具，欧盟欧洲稳定机制（ESM）通过欧元区成员国认购股本融资，我国与欧盟单一处置基金（SRF）的机制最为相似，主要通过机构出资，而非政府，这与我国金融稳定基金“取之于市场，用之于市场”的思路一致。
从出资主体看，金融稳定保障基金主要救助系统重要性金融机构及金融控股公司，因此由以上机构进行定期缴款，而非系统重要性金融机构则无需缴款。参照国际经验，保障基金的余额资金可参与市场化运作，如参与投资活动或在处置风险中获取收益。
总之，我国的金融稳定保障基金呼之欲出，主要是针对这次国内的房企债务危机（以房地产行业为主的非金融机构向银行和非银金融机构传导），以及国外的资本市场冲击（以中概股、港股为主的暴跌）的两大风险。从资金来源和具体运作看，参照国外经验，以金融机构定期缴款为主，且直接援助对象是金融机构，对资本市场和非金融机构以间接支持为主。