安理观法｜为什么Libra难以成为货币？

比特币的诞生开启了支付领域的新时代，作为第一个基于区块链技术的支付系统，其高效、便捷、稳定、安全、低成本的优势，对现有的以SWIFT为代表的国际汇兑体系明显构成降维打击。就支付手段而言，比特币存在一系列缺陷，比如币值不稳、发行量有上限、单位时间内处理笔数偏低、可扩展性较差以及无法满足监管要求等等。这些缺陷在继比特币之后的其他加密货币中有不同程度的改进，而Facebook的雄心是要将Libra打造成区块链支付系统的集大成者。

Libra白皮书宣称：“现有区块链缺乏可扩展性，加密货币具有波动性，到目前为止，这些因素导致现有的加密货币在保值和交换媒介方面均表现欠佳，因而阻碍了它们在市场上的广泛使用。”Libra有信心在技术上克服前述缺陷，其使命是“建立一套简单的全球货币和金融基础设施，为数十亿人服务。”

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Libra的发行和流通机制

在分析Libra的货币属性之前，有必要对Libra的发行和流通机制作一番梳理。根据其官方网站的介绍，Libra的发行、流通以及在稳定币值方面的特点可以总结如下：

第一，Libra的运行基于区块链技术，与现有的以SWIFT为代表的国际汇兑体系相比，Libra具有独特的优势：分布式管理，确保网络不受单一实体控制；开放访问，方便任何能连接互联网的人使用；采用安全加密技术，保护资金安全无虞；国际汇兑的效率高且成本低。

第二，Libra的发行与香港的货币局制度类似，即每一个Libra的发行，均按照1：1的比例建立真实的资产储备。而根据扎克伯格的公开表述，Libra的储备将主要由美元构成。①

第三，Libra的储备将实行托管和交易（注：此处的交易主要是指兑换）相分离的原则，Libra协会②选择高信用评价的托管机构分散管理储备资产，同时授权经销商竞争性交易。协会将储备投资于低风险的资产，即仅投资那些不太可能违约，也不太可能出现高通胀的稳定政府发行的短期债券。

第四，经销商的角色类似货币兑换所，兑换的过程就是Libra“铸造”和“销毁”的过程，而Libra兑换均由用户根据自己的需求启动，因此，储备的管理遵循被动原则。

第五，Libra的发行量完全根据市场需求弹性调整，没有固定发行量的限制。唯一确保的原则是储备的规模与用户持有的Libra余额按照1：1的比例匹配，避免Libra的超发。

第六，Libra 的任何升值或贬值仅取决于外汇市场的波动。由于Libra的储备采取的是一揽子主要世界货币，其目的是确保用户能以围绕基础储备价值的窄幅价差兑换为法定货币。

由上可见，作为一种私人发行的交换媒介，Libra在实现币值低波动性和摆脱发行数量的限制后，在Facebook全世界20亿以上活跃用户的加持下，其无疑将与现有主权货币形成竞争关系。换言之，Libra将对国家对货币的垄断权发起挑战。③

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Libra对铸币税的影响

弗里德曼在《资本主义与自由》一书中准确的揭示，货币重要性的例证为：自古以来，货币的控制在很大程度上使得统治者在具有议会的情况下，往往不取得议会的明确同意就能从广大的人民那里索取到大量的钱财。从古代君王削减硬币成分和采用相类似的办法一直到现在我们转动印钞机或者简单改动账目的技术，上述情况全然存在。

通过垄断货币敛财的方式之一是收取铸币税，现代意义的铸币税被定义为货币发行者凭借其发行权所获得的货币面值与发行成本之间的差额。

在不同的本位制下铸币税有所不同。在金/银本位下，铸币税的实现需要借助于铜、镍等贱金属辅币，政府通过垄断辅币的铸造权获取辅币面值高于其实际价值的收入。

在法定不兑换纸币情形下，铸币税是指币面价值超出纸币生产成本的部分，是国家通过强制立法所赋予的中央银行的货币发行收益。一张100美元的钞票印刷成本也许只有2美元，但是却能购买100美元的商品，其中的98美元差价就是铸币税。如果央行未来发行主权数字货币，发行数字货币的边际成本为零，因此，铸币税几乎就等于货币面值。

铸币税是政府财政的重要来源。通过垄断货币发行权获取铸币税收入是维护国家机器的重要手段，古往今来，皆是如此。

我国西汉时期，雄才大略的汉武帝开疆拓土，经略四方，连年的战争打下来，国库空虚，汉帝国背上了沉重的财政包袱。为了敛财，汉武帝把目光投向了货币制度。金属铸币自诞生直至西汉汉武帝之前，铸币权一直分散在民间。我国的古代货币在汉武帝时发生了一次重大的变革，那就是铸币权由地方收归中央，政府开始垄断铸币行业。元鼎四年（公元前113年），在桑弘羊等财政官员的建议下，汉武帝下令“悉禁郡国毋铸钱”，一概禁止郡国和私人铸钱，将之前的铸钱统统销毁。同时，国家垄断铜矿的所有权和铸币权，天下钱币全由上林苑铸造，命水衡都尉所属的钟官、辨铜、均输三官负责，史称“上林三官五铢”。

至此，中央政府直接控制铸币材料、货币铸造权和发行权，币制从短暂的自由铸币时期过渡到了国有垄断阶段。官方垄断货币，也就掌握了另一种获取财政收入的直接方式。据统计，从汉武帝到汉平帝元始年间，西汉共铸币二百八十亿万枚。

美国政府在南北战争之前，只有金银硬币是法定货币。在南北战争时期，林肯政府的国库极度空虚，总共只有不到200万美元的黄金储备。为缓解资金严重短缺的压力，1862年2月国会不得已通过了《法币法》(Legal Tender Act)，授权财政部发行1.5亿无息、且不可兑换金银硬币的绿背纸币（Green Back）。《法币法》规定，绿背纸币除了不可支付关税和政府债券利息外，可支付一切公私债务，包括政府其他税收。1862至1864年，为支付战争费用，联邦政府共三次发行这种无金银储备支持的信用货币，总额是4.5亿，几乎占全部流通货币的一半。通过发行绿背纸币筹措资金，林肯政府打赢了南北战争，避免了美国的分裂。

即使在和平时期，也不乏通过借助铸币税特权以维护国家政府运转的案例。我国在实行改革开放之初的八十年代，财税体制就有财政软约束的问题，政府预算总是超支，中国人民银行变成了第二财政。朱镕基就任国务院副总理并兼任央行行长之时，曾在1993年7月20日至23日召开的全国财政工作会议和全国税务工作会议中指出：“中央如果出现财政赤字，应该用发国库券来解决，不能到银行透支……财政到银行透支就到今年为止，因为今年已经打入预算了，从明年开始，绝对不许到银行借款弥补赤字。财政部向银行借的钱，现在已经1000多亿元了，实际上很难还，今年不能这样搞。④”国家对铸币权的依赖之重，由此可见一斑。

布雷顿森林体系瓦解之后，货币的发行权主要由中央银行垄断。因此，还可以通过考察央行净利润的方式对铸币税的数量进行探究。就美联储而言，其收入在扣除运营后，其净收益几乎全部要汇回给美国的财政部。

下图是美国金融危机后十年间（2009年至2018年）美联储向财政部上缴的利润统计⑤：

作为对比，苹果公司的年利润约为400亿美元。

就我国央行而言，虽然央行的净利润缺少公开数据，但现任央行行长易纲曾在其著作《中国的货币化进程》中指出：据其保守估计，1978年到1992年，中央政府每年的铸币收入平均占国民生产总值的3%左右；而谢平估计，1986年到1993年，中央政府每年得到的货币发行收入平均为国民生产总值的5.4%。90年代之后，尤其是中国加入WTO以后，外汇收入增长迅速，央行的货币发行呈现“被动发行”的特征，即央行为维护人民币兑美元的汇率，不断发行货币购买外汇，在央行的资产负债表中形成巨额的外汇资产。从形成机制上来看，这部分资产实质上是央行通过发行人民币购汇形成的，属于货币发行收入，因此，中国庞大的外汇储备在性质上属于铸币税。截至2019年11月末，我国外汇储备规模为30956亿美元，折算成人民币超过21万亿元。

Libra采取100%的储备制，即其每发行一单位的Libra，就会相应储备一篮子的主要货币（其中美元占比为50%，欧元占比为18%，日元占比为14%，英镑占比为11%，新加坡元占比为7%），在确保100%储备的情况下，可以认为Libra的发行本身不获取铸币税收益，但是，一旦其获得使用，无疑会对现存国家的主权货币产生替代效应，对非储备货币国家和储备货币国家皆是如此。替代效应越大，对该国或者该地区的铸币税收益影响就越大。

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Libra作为超主权的世界货币

Libra作为以一篮子货币资产为储备的无国界支付工具，和与单一货币等值挂钩的“稳定币”不同，Libra天然的发展方向就是一种新的超主权货币。

从目前Libra的储备构成比例看，美元占比50%。一旦其正式推出，考虑到Facebook的巨大用户数量，会对欧元的世界货币地位造成巨大的冲击。在世界货币体系中，欧元是美元的主要竞争者，这也是为何欧盟核心成员德国和法国对Libra持强烈负面态度的主要原因。据悉，法国正与德国、意大利、西班牙和荷兰通力合作，旨在反对Libra在欧洲的推出。在2019年10月28日于布鲁塞尔举行的一次非公开会议上，上述国家的财政副部长已向其他欧盟国家财长提出了反对Libra的统一立场。

虽然扎克伯格在应对美国国会质询时声称Libra有助于延长美元在全球市场的主导地位，但事实是否真的如此？稍微回顾一下美国曾强烈反对“Bancor”和“SDR”历史故事，就可以知道扎克伯格的前述说法站不住脚。

二战之后，在讨论战后的金融体系时，凯恩斯作为当时极富盛名的经济学家，于1944年在美国新罕布什尔州的布雷顿森林举行的联合国货币金融会议上提出国际清算同盟计划，在凯恩斯这套全新的世界货币方案中，由国际清算同盟发行统一的世界货币（记账单位称为“Bancor”），货币的分配份额按照二战前三年的进出口贸易平均值计算。这种计算方法下，英国占世界货币占总份额的16%，若将英国的殖民地包括在内，整个英联邦的比例则可高达35%。凯恩斯方案的目的是维持和延续英镑的国际地位，削弱美元的影响力，并与美国分享国际金融领导权。由于历经二战的英国经济军事实力严重衰退，而英国最有力的竞争对手美国实力空前膨胀，美国无意与英国分享国际金融的领导权，最终凯恩斯计划不敌美国提出的怀特计划。

怀特计划最终被确定为布雷顿森林体系的核心，但该体系的致命缺陷在于美元与黄金挂钩，美元的发行量受到黄金产量和美国黄金储备的制约，在“双挂钩”原则下，美元面临耶鲁大学教授罗伯特·特里芬提出的“特里芬两难”：为满足世界经济增长的需要，美元供应应当不断增长；但美元的增长又会导致难以维持美元和黄金的挂钩比例。需要特别指出的是，1944年布雷顿森林体系建立之际，恰逢世界第三次工业革命发轫之时，在以空间技术、计算机和集成电路技术为代表的第三次工业革命的助推下，生产技术不断进步，以德国和日本为代表的制造业强国经济发展迅猛，对美元的需求也大幅增长。

布雷顿森林体系运行至1969年，美元作为当时的世界货币发生了空前的信任危机，IMF设想推出与一篮子货币挂钩的SDR，以取代美元作为新的国际中心货币。SDR的机制与Libra有高度雷同之处，其价值由美元、欧元、人民币、日元和英镑组成的一篮子储备货币决定⑥。但最终由于存在极其复杂的技术难题，特别是在美国的反对之下，SDR只能成为一种使用范围极其狭窄、规模非常有限的政府间特殊储备，无法成为一种全球流通的超主权货币。世界货币的职能仍由美元这一主权货币承担。

对美国来说，维护其超强的国际地位需要借助于SWIFT和CHIPS系统对使用美元结算的特定的国家、实体或者个人进行制裁来实现，但是按照目前Libra的计划，将建立的是一个全新的基于区块链技术的全球支付系统，完全独立于现有以美元为中心的结算及清算体系。另外，从白皮书来看，Libra协会的总部注册在瑞士的日内瓦，并不受美国法律的管辖。根据其官网的介绍，协会对 Libra拥有最终决策权，Facebook保有领导角色至2019年结束。为避免权力集中，Libra协会的任何一位创始成员在理事会的投票权均有上限。扎克伯格本人在应对国会质询时也曾公开表示对是否终止Libra项目，Facebook没有决定权；因此，就美国而言，是否相信扎克伯格在证词中所称的Libra有助于提高美元的世界主导地位，是存在很大的疑问的。⑦

就中国而言，在人民币稳步走向国际化的今天，更是不会在中国境内认可和接受Libra作为流通媒介。（有兴趣的读者可以阅读《中国对私人数字货币的监管逻辑》）

更为重要的是，在现行货币发行体制下，像Libra这类私人发行的数字货币会削弱或者扰乱一个国家/地区的货币政策。

4
Libra对货币政策的冲击

从Libra的产生机制来看，对用户而言，如需创造新的Libra，必须使用法定货币购买，并通过授权经营Libra的经销商将该法定货币转入储备。如Libra协会自称的那样，该方法与货币发行局（例如香港货币发行局）的运作方式非常类似。与中央银行自行决定印钞不同，货币发行局通常只在具备足够的外汇资产来充分支持新造的纸币和硬币时印制当地货币。

然而，必须指出的是，Libra协会采用上述发行机制将至少在两个维度上对中央银行的货币政策造成冲击：

其一，如果将法定货币看做是Libra的本位货币，在发行方式上，每一单位的Libra对应一单位的法定货币储备。在此意义上，Libra协会只发行狭义货币（Libra现金），而不创设广义货币（Libra存款）。这一点与香港的货币发行局制度有重大不同，在香港的货币发行局制度下，发行银行每储备1美元的外汇，可以发行7.8元港币现钞；但是，香港的商业银行可以基于港币现钞创造信用，即利用存贷款业务创造广义货币（港币存款）。存款货币的一个重要作用是可以减少现金的使用需求，而在Libra现行体制下，由于实行100%的储备制度，没有信用创造，因而缺少前述调节机制。逻辑上的必然结果是，Libra的大量使用将带动对其储备货币现钞的巨量需求，各储备货币的中央银行将被迫增加基础货币的发行。鉴于Libra的使命是建立“服务于数十亿人的金融基础设施”，如此巨大的用户数量使用Libra，由此所带动的对储备货币的现钞需求总和是巨大的。另外，兑换Libra是通过Libra的经销商进行的，经销商收到法定货币后有权决定存储的银行，因此，很可能导致当地的法定货币从该国银行体系内被转移到该国银行体系外，这将给各储备货币所属中央银行的货币政策传导效应带来无法预估的困难。

其二，对非储备货币的各国央行而言，Libra的使用将对其本国的法定货币形成替代，一方面，这会加大央行对通货膨胀和失业进行调控的难度；另一方面，法定货币在市场中减少流通，必然会严重损害商业银行的利益。这种利益触动与第三方支付机构造成的支付市场份额丧失不同，第三方支付机构虽然抢占了一部分原属于商业银行的支付市场份额，但作为通道，其无法绕开商业银行的各类账户，支付机构与商业银行之间是既竞争又合作的关系。最关键的是，由于支付机构无法绕开商业银行账户，因此法定货币最终还是要回流到商业银行。换言之，第三方支付机构不会冲击现代货币发行制度。

现代货币的发行由中央银行与商业银行共同完成，中央银行发行基础货币，商业银行创造存款货币。在这种机制下，商业银行的生存和盈利与法定货币紧紧绑定，法定货币与商业银行的关系就是“皮和毛”的关系。其关系如下图所示：

而采用区块链技术的Libra则不同，其公私钥体系取代了商业银行的账户体系，Libra的发行和流通可以完全摆脱对商业银行体系的依赖，因此对现代货币发行制度构成了严重冲击。一方面，Libra购买会导致大量的提现要求，可能对商业银行形成挤兑；另一方面也会导致存款脱离商业银行后，无法再次回流到商业银行体系。

虽然Libra声称不制定自己的货币政策，而是沿用篮子货币所代表的中央银行的政策。但是从其现有的发行和流通机制进行推断，一旦广泛使用，必然会对现有的货币发行机制造成冲击。

在当今货币政策制定者的眼中，货币已经不再仅是一个经济概念，而是承载了太多的政治考量。从历史和政治的角度来看，垄断货币发行权是一个国家强大的关键因素，控制货币发行的央行也已经演变成一个强大的国家工具，既助于国家度过危机，又能助其提高国际地位。如果国家只剩下财政手段——征税和发债，那么在发行债务或者增加税收的能力受限最严重的时候，国家本身将变得非常脆弱。当今世界仍然是一个以主权国家为中心的世界，可以预见的是，Libra难以实现哈耶克“货币的非国家化”的理想，其追求的“简单的全球货币”的使命，道阻且长。
注释

①在回复德国立法委员Fabio De Masi问题的一封信中，Facebook表示，美元将成为支持数字货币Libra的主要货币，将占比50％，其余部分由欧元（18%）、日元（14%）、英镑（11%）和新加坡元（7%）组成。
②Libra协会是一个独立的非营利性成员制组织，总部设在瑞士日内瓦；Libra协会的成员包括分布在不同地理区域的各种企业、非营利组织、多边组织和学术机构。
③弗里德曼指出，自远古以来，政府就在货币体系中扮演着重要的角色。其任务有二：其一是垄断货币的铸造权；其二，是垄断货币政策。
④《朱镕基讲话实录》第一卷第320页。
⑤数据来自于美联储官网：https://www.federalreserve.gov/aboutthefed/audited-annual-financial-statements.htm
⑥IMF将SDR打造为一种新的世界货币的手段之一就是将其与一篮子货币挂钩，这一点与Libra高度相似。
⑦2019年7月2日，美国众议院金融服务委员会正式向Facebook发函，要求Facebook立即停止Libra及Calibra项目的所有工作。他们认为该项目有可能挑战美元的货币政策与国际地位，帮助产生一个以瑞士为中心的全球金融体系。

郭君磊

合伙人

jlguo@anlilaw.com

中南财经政法大学法学学士、法学硕士，北京市律师协会互联网金融法律事务专业委员会委员，2019年度LEGALBAND中国律师金融科技榜10强，2016年度LEGALBAND中国十佳互联网金融律师。郭律师长期专注于投融资及私募基金、TMT、并购与重组领域，具有丰富的实践经验，为众多客户提供了专业化、高水准的法律服务，并受到客户的广泛好评。
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