土地与资本

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费九牛二虎之力，就是为了讲述一个众所周知的寻常故事。制度是一切问题的根源。作为游戏规则，制度规定了行为边界，甚至是行为方式。当然，制度必须与人性结合起来。趋利避害、好逸恶劳是人的天性，制度只有借助人的这些天性才能达到目的。就像有什么样的激励机制，就有什么样的行为一样，有什么样的制度，就有什么样的经济社会结果。很多人认识不到、或者怀疑规律的作用，是因为人生有限，他们身处变革过程中，还没有等到大自然将谜底揭开，便主动地或被动地告别了这些纷繁复杂。农耕民族，土里刨食，没有土，就没有食。土地，是农耕民族治理者手中的利器，这是不言而喻的。最近30多年来的土地财政和土地金融，是史上第二次大规模地利用土地。上一次，在上世纪50年代初期前后。这一次，土地的有偿使用，始于1987年。1987年12月1日，深圳市政府以525万元的价格，公开拍卖了一幅8588平方米地块50年的使用权。随后，1987年12月29日广东省第六届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《深圳经济特区土地管理条例》（现已废止），规定土地使用权可以有偿出让、转让。1988年4月12日，七届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将第十条第四款修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”随后，《土地管理法》也作了相应的调整，土地使用权从此可以名正言顺地进行交易。现行制度规定，地方政府是本地区土地一级市场的唯一供给者。同时，地方政府还是本地区土地市场的管理者。土地市场，操控于地方政府手中。 1994年财税体制改革，即分税制的出台，可以看作是改革开放以后，经济社会发展两个阶段的分界线，深刻地影响了经济增长方式。分税制按照税种划分中央与地方收入，一个明显特征是中央政府对财政收入的集权。税收关系的调整影响了地方政府兴办企业的积极性，地方政府兴办、经营企业的收益减小而风险加大，推动了乡镇企业转制和地方国营企业的股份制改革，分税制后各地方政府纷纷与企业脱钩。地方政府的财政收入主要来源，也由过去的依靠企业利税，转变为依靠其他税收，重点是营业税。营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业是第一大户。特别是在2002年所得税分享改革以后，地方政府对营业税的倚重尤甚。2002年以后，地方政府经营土地的模式发生了大的变化，在城市中掀起了土地开发、基础设施投资和扩大建设规模的又一轮高涨。分税制改革对地方政府形成的财政压力是明显的。税制改革前的1993年，地方财政收入占比为78%，财政支出占比为76.9%，收支基本平衡。改革后的1994年，地方财政收入占比锐减至44.3%，而财政支出占比基本上没有变化。十年后，2005-2009年间，地方财政收入占比基本维持在50%左右，而财政支出占比2005年为74.8%，到2009年上升至81.4%。随后的2010-2015年，地方财政收入占比有所提高，到2015年提高到63.2%。但财政支出占比也提高到了87.8%的水平。地方财权与事权不匹配的状况愈加突出，体制性矛盾渐渐聚集到地方政府。这些财政收支数据的变化，是在地方政府努力经营土地、扩大财源的基础上形成的。由此可见，地方政府财政收支之窘迫。近十年来，土地财政占地方财政收入的比例已经超过60%，地方政府经营土地，应当是财税制度压力下的理性选择。财政压力之外，地方政府官员还面临着仕途方面的激励和压力，有人形象地将此比喻为地区竞争。改革以后，经济分权伴随着的是政治集权。和平年代，以经济建设为中心，地方官员的业绩主要体现为经济表现。各地政府之间基于经济表现的地区竞争，与自上而下的官员任命结合在一起。官员升迁的市场是一个“零和博弈”的市场，一个地方官员的提升将会直接降低其他地方官员提升的机会，成功者总是少数。官员们要想在地区竞争中脱颖而出，主要的依靠就是任期经济表现。那些优胜者往往被提拔到更高一级的领导岗位上。这种官员选拔制度起到了良好的示范效应，激励着各级地方官员们，千方百计改善地方经济表现。衡量地方经济表现有两个关键指标，GDP和财政收入。当前我国的税制结构，税收主要来自企业的经济活动，而非利润和家庭财富，财政收入与GDP有极高的相关性。可以说，地方政府拉动GDP，就是在增加财政收入。在分税制改革后，地方政府纷纷与企业脱钩，要拉动GDP，搞活地方经济，最有效的办法就是利用其手中掌握的土地资源招商引资。宪法修正案规定，城市土地属于国家所有。在城市扩张需要占用农村土地时，首先需要改变农业用地性质，将乡村集体所有改变为国家所有，这个过程简称“土地征用”。1987年以后，土地在行政划拨外可以有偿出让，土地价值的发现促使一些地方先行者开始征用土地，并于1992-1993年达到第一次高潮，在1998 年形成了第二次高潮，到2003 年出现第三次拆迁征地高潮。各地开发区热潮兴起于改革开放的最前沿，珠三角地区。但是，那个时代最大的征地行动出现在上海浦东。陈锡文在《关于我国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题》中披露，1990年代初浦东新区的征地面积多达580多平方公里，涉及多个县。1993年初全国开发区数量超过6000个，占地面积1.5万平方公里。到2003年，开发区数量为5500个，占地面积3.51平方公里。2005年，各种开发区7000个，占地面积3.86平方公里。虽然2006年底各种开发区被中央核减至1568个，规划面积减至9949平方公里。但各地已经开始建设或者已经建成的各种开发区，改名为 “功能区”或者“产业集中区”，改头换面继续存在。据统计，在2000-2012年间，市一级的城市平均面积由34平方公里增加到70平方公里，县城的建成区平均面积由6.3平方公里增加到11.5平方公里，建制镇在数量上减少了700个左右（多为县城或市区吞并），但镇一级的城市面积也由1平方公里增加到2.2平方公里。全部城镇的建成区从53774 平方公里增加到101446 平方公里，增加了近90%。简单概括一下30年来的征用土地情况，全国大概减少了8300万亩耕地（城市占用土地数量应是这个数字的2倍左右），向城镇转移了1.5亿人口，全国消失了150万个自然村。人类历史上，唯一可与我国30年来征用土地相比拟的，是大名鼎鼎的历史上的英国圈地运动。两相比较，有记录可查的英国圈地运动前后经历了400年时间，而我们这里是30年；英国圈地面积约4400万亩，而我们这里是大约1.5亿亩。回想一下马克思在《资本论》（第一卷第24章“所谓原始积累”）中对英国圈地运动的透彻分析，再看双方历经的时间和土地面积对比，我国的失地农民、以及被隔离在城市核心之外的居民的境况与遭遇，就不用再多说了。土地性质由集体所有改变为国家所有以后，地方政府将土地进行平整、配套各类基础设施，然后通过协议，招标、拍卖、挂牌（简称招拍挂）等形式将土地的使用权租（卖）给用地单位。土地出让收入，1992年为525亿元，1993年为557.8亿元，1994年分税制改革后小幅上涨到639亿元。随后几年，土地出让收入徘徊在5、6百亿左右。到2001年迅速上升到1295.89亿，之后土地出让收入快速增长，2007年超过了1万亿元，2010年达到2.7万亿，2011年超过3.2万亿，2018年全国卖地收入6.5万亿，达到历史新高。土地出让收入的变化，记录了地方政府经营土地和经营城市的两个阶段。陈锡文在上文那个调查中发现，政府征用粮田和菜地所支付的青苗费、房屋拆迁费、安置就业费等，合计仅为每亩平均2.5万元，在每亩投入6-7万元实施土地平整以后，当年就可卖到20-30万元。从征地到批租至少可赚一半，每平方公里可以积累资金1. 5 亿元，征来的土地即便只卖出1 /3，也有300 亿元的巨额收益。这当然是上海的区位优势明显。其他地方，尤其是经济不发达地区的工业园区征用和平整土地，地方政府可能会亏本。面对激烈的招商引资市场竞争，地方政府被迫低价或无偿供地，利用低廉土地成本招徕企业谋求未来的GDP和税收。以珠三角为例，直到20世纪初，很多地方政府以“零地价”来换取工业发展。长三角的情况也是如此。例如当时的浙江省，征地和基础设施配套成本高达10万元/亩的工业用地，平均出让价格只有8.6万元/亩。以苏南模式著称的苏州市，在20世纪初每亩征地和建设成本高达20万元的工业用地，平均出让价格大约每亩15万人民币。在激烈的招商引资竞争中，各地几乎毫无例外地提供低价土地和补贴性基础设施。一般来讲，经营土地大致可以直接形成四个方面的地方财政收入。一是土地出让金。二是营业税收入。营业税是地方税中的主体税种，来自房地产业的营业税，占地方税收入总量的比例超过的三分之一。三是如契税、房产税、印花税、耕地占用税等其他地方税种的收入。四是政府规费收入。地方政府为新开的楼盘提供交通、水电通讯等方面的公共设施，相应地以行政性收费的名义收取一定的费用。地方政府不懂血本低价卖地，当然不是仅仅着眼于这些直接的财政收入。比如有的地方政府在招商引资优惠政策中，明确给予相关企业若干年限的税收减免（限于地方分享部分）。地方政府如同一个精明的商人一样，他们算的是大账。工业化过程中获得的好处，并不仅仅限于制造业投产后产生的、未来较稳定的直接的税收收入，还包括工业发展对服务业部门增长的推动，并由此带来的相关营业税和商、住用地土地出让金等收入。地方政府在出让工业用地方面的综合考量，包括项目投产后直接带来的未来税收现金流、带动本地服务行业产生的税收现金流、加上相关土地出让金，只要这些未来综合收入的贴现值，大于其土地出让成本，地方政府低价提供土地和补贴企业就是明智之举。即便有时吃点亏，如果能引来明星企业，赚点面子，再加上GDP增长效应，地方长官也能认账，“剜到篮子里都是菜。”但是，这种做法的一个意外的影响是，房地产市场的分割。由于各地招商引资竞争，工业用地市场是全国范围内的一个“买方市场”，工业用地价格很难上升。而由工业化催生的当地服务业，由于服务的提供和消费是地方性的，在商住方面用地市场是一个局域性的“卖方市场”。结果是商住用地价格远远高于工业用地价格。不少地方政府洞悉其中奥秘，通过设立“土地储备中心”来调控商、住用地的供地规模，以提高土地出让金收入。

按照以上逻辑，2001年前的地方政府的土地出让，通过招拍挂出让的土地面积从未超过5%，绝大部分以协议方式出让，以吸引投资，实现低成本工业化。可能是地方政府之间招商引资方面的恶性竞争，也有可能是大量工业园区抢占了耕地资源，也有可能是大量土地资源闲置浪费，还有可能是土地出让过程中的腐败行为等原因，2002年7月《国土资源部监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》出台，当年招拍挂比重仅上升到15%，2003年招拍挂比重上升至28%，协议出让土地面积仍然在70%以上。随后，协议出让土地面积比重、收入比重逐年下降，招拍挂比重上升，地方政府低价或零地价出让土地方式，逐渐退出了市场。地方政府土地财政的主战场，由各种工业园区转移到房屋市场上来。相比工业园区的全国竞争格局，房屋市场只能是一城一格局，地方政府更容易控制操纵房屋市场。相比呕心沥血建设工业园区还有可能是做亏本买卖，开发房屋市场更容易更能挣到大钱。于是，地方政府经营土地的第二个阶段，主战场确定在城区的房屋市场上，经营土地转向经营城市。2000年时，土地出让收入占地方政府公共财政收入的比重仅为9.8%，到2010年时，这一比例快速上升为67.7%；2000年时，土地财政收入占地方政府公共财政收入的比重为26%，到2010年时，这一比例已经上升至100.6%！土地财政收入占地方政府可支配收入的比重，到2011年已经达到41.7%，当前已经超过了60%。任何表面上看起来顺理成章的事情，都有其背后的深刻原因。地方政府土地财政主战场的转移，在中央政府加强土地管理、规范土地市场、城区地产项目更容易挣大钱等诱因之下，还有着深刻的社会经济背景。如果用城镇人口占比来衡量城镇化率，用工业增加值占比来衡量工业化率，就会发现一个有意思的现象。改革开放以来中国的城镇化率逐年提升，从1978年的17.92%上升到2017年的58.52%。而工业化率在1993年超过40%以后，多年徘徊在40%左右的水平上。尤其是中国加入WTO，参与到国际市场分工与竞争后，国际先进的生产技术和管理经验的引进，中国甚至有世界工厂之誉，以工业增加值衡量的工业化率水平仍然没有明显变化。有意思的是，用工业增加值占比衡量，中国的工业化水平处于工业化进程的中期阶段，而用人均收入衡量，中国的工业化水平却达到了高级阶段。这个差异，如果细究，也可以说明问题。原因可能是我国特殊的工业化与城市化的关系。由于中国的市场经济是政府主导的市场经济，地方政府弥补市场的不足，也可以说是地方政府替代了市场的价格发现和信息传导等功能，以更高的效率组织生产和运营。地方政府在财税压力和地区竞争压力下展开的经济增长之路，在实践中走出了一条迥异于（城市化是工业化的结果的）西方发达国家经验的捷径：在中国，城市化先于工业化，城市化是工业化的原因，城市化成为经济发展的引擎。地方政府可以卖地，可以融资，借来钱先行投入城市开发，甚至不乏经营城市的说法。二十年多来的表现是，由土地财政和土地金融引领下的快速城市化，先于工业化，城市化带动了工业化。往往是先有城市（区），再有工业企业入驻，就是平常所说的招商引资。中国特色的城市化引领工业化，经历了大约二十多年的成功实践。大体上，现实的表现是，城市建起来了，马上有会足够的工业生产能力进驻，工业生产形成的财富积累便可以支撑城市的正常运转，这一切看起来没有问题。但也有一些例外，有的地方政府冒进，城市建起来了，没有足够的工业生产能力进驻，先期城市化的投入便无法得到弥补，可能就会形成“鬼城”，当地的城市化不可持续。支撑这一发展模式有两个关键。关键之一是工业生产能力的提升能够迅速填充城市新区建设空间。本世纪初中国加入WTO，靠低廉的劳动力成本和相对宽松的市场监管环境，中国制造快速发展，迅速占领国际市场，形成了强大的市场需求，催生了国内工业生产能力的快速提升。但是，我们知道，这一支撑因素后劲不足。原因是随着环境压力的加大和劳动力成本的提升，以及国际市场上贸易摩擦的日益增多，再希望工业生产能力快速扩张，能够跟上城市建设步伐的可能性不大了。另一个关键是金融资本。能够支撑超前的城市化，腾挪后期的工业化资源支撑前期的城市化建设的，只有能够跨时期配置资源的金融资本。地方政府的土地财政开始从工业园区转移到房屋建设上来之后，支撑这一进程的，就是金融资本（银行贷款流向可以证明）。类似于在市场上坐庄，地产与金融联起手来，地产是银行放贷的主要抵押物，信贷资金是房价上涨推手。由于地方政府能够从城市化中获取超过GDP增长近两倍的收入增长，相应地，服务于超前城市化的金融资本，其分享的利益，也是水涨船高。银行信贷资金向地产行业投入越多，房价上涨越快；房价越是上涨，银行信贷的抵押率就越充足，信贷资金看起来就越安全。以至于其他行业需要贷款，最好的抵押品也是房产抵押。地产与金融联手操作形成了一个利益共同体，一个自嗨的快速膨胀的闭环。在激励机制引导下，收益率这一市场信号，引导资金和资源都会自觉地向房地产行业聚拢。在相当长的时期内，金融资本的收益率和房地产行业的收益率远高于实体经济的利润率。长期以来，地产和金融，这对孪生兄弟，是中国最挣钱的两个行业。我国金融结构的基座是银行体系，银行体系配置的金融资源，占全社会的80%以上。由于银行体系跨期平滑金融风险，它不像市场体系那样，对政策变动和市场信号不是太敏感。特殊地，我国的金融体系中多是国有银行，这意味着政府可以通过银行体系调控经济和社会。当然，当前的银行体系只能是中央政府的调控工具，不可能是地方政府的工具，认识到这一点很重要。至于地方政府，想要吸引金融资源，仍然需要按照市场原则，花费大价钱。要有好项目，一要确保资金安全，二是支付足够的利息。银行体系绝对主导的金融体系，还有一个容易被大家忽略的含义，就是社会上的钱，大多是来自银行的。不论是通过P2P的渠道、还是信托、理财、基金的渠道，归根结底都是银行的钱。地方政府需要钱，最有效的办法就是找银行。控制着资本流动的银行体系与热衷于经济活跃的地方政府，很容易走到一起。因为生意都在地方政府手里，银行找项目，眼光只有盯着地方政府、地方国企，因为这些项目有地方政府背书，安全性有保障；钱都在银行手里，地方政府找钱，首先考虑到的就是找银行。一度很热闹的所谓的影子银行，大多是规避监管的需要，交易对手大多还是银行与地方政府。他们有相似的偏好、共同的利益。保守估计，房地产行业贷款占比已经超过40%，大约在45%左右。2017年四大行的贷款流向，房地产业排名第一，是排名第二的制造业贷款余额的1.8倍。这种畸形的信贷流向结构，大约是近十年内形成的，2008-2009年、2012-2013年、2014-2015这三年，是房价大涨的时点，这三个时点对应着四大行的房贷爆增。房价是如何炒作上去的?不清楚。但是，我们可以清楚地知道，如果没有银行贷款，没有金融资本的支撑，房价无论如何也是涨不上去的。国民经济为房价上涨付出了极大的代价。当我们津津乐道金融资本跨时期配置资源这一神奇的功能时，似乎我们没有全方位看问题。从某一特定经济主体纵向来看，通过负债的手段，借助金融资本将自己未来的收入转移至现在使用，可以干自己当前财务能力达不到事。但如果从全社会经济的角度看，更多的只是资源的空间配置，像地产行业这样跨时期配置的资源，毫无例外地是其他行业的当期可以支配的资源。一业过旺，百业必衰。以至于像连续19年产销量全国第一、世界第三的广州数控这样的先进制造业代表企业，其年产值只相当于金融中心区一座大楼的房租收入，这种例子比比皆是。我们凭着常识就能知道，这种现象不正常。地方政府主导下的地产行业的畸形繁荣，以及金融资本与地产的联姻，它们所发出的市场信号，要将国民经济导航向何方？谁还能沉下心来干实业？搞技术革新？更为严重的问题，是这种发展模式，带来的收入分配效应，结果是拉大社会不公。房价上涨不仅转移了当期财富，甚至是某些人群一生的财富。地方联手地产商和银行，一下子便能收割某些人群一生的财富。房价上涨窒息的活力，不仅是实业的，还是人群的。房子已经严重过剩了。大约2014年时，传说帝都曾经搞过一次摸底，常住人口每人平均大约50多平方米住房，五年前住房总量上就已经过剩了。参照一些研究报告，目前中国的房子已经足够34亿人居住，相对于14亿的总人口，房子已经严重过剩。金融资本好似也在玩一种类似于庞氏骗局的游戏。比如说骄傲的资本需要更高的回报，如果房价每年不涨个20%，有关主体就难以满足高达12%的资本回报要求，游戏要玩下去，只有不断涨价，负债总量持续攀升。据有关资料，中国的总债务，从2010年到现在，大约不到十年时间，总债务从占GDP不到80%，快速增长到超过GDP的300%。若算复利，每年总债务的增长速度超过20%。按照国际金融协会（IIF）的数字，说中国的总债务已经超过40万亿美元，折算成人民币是300万亿。若以这个数字为基准，假设6%的负债成本，每年需要支付的利息就是18万亿人民币，占GDP的比重正好是20%！债务总额逐年增长20%，利息成本每年增长20%，明显地不可持续。

前不久国家全面取缔P2P，在治理金融乱象之余，是否还向市场传递一个信号：以后再也不会有上规模的20%以上的金融资本回报了。我们大致可以为上世纪90年代初以来，也就是改革开放经济发展第二阶段的经济增长方式，画一个轮廓。这一阶段，经济增长的主要推手是地方政府，地方政府在财税制度约束下谋求财政收入的激励下，以及地区间经济表现竞争压力下，运用手中可以掌控的土地资源，通过大兴工业园区经营土地招商引资；通过开发房地产经营城市，与金融资本联手加快城市化进程；极大地促进了GDP增长，以及国民收入向政府的倾斜。房子的数量和债务的总量，似乎达到了天花板。但是，经济运行，地产与金融的结合体，如同高速公路上快速行进的跑车一样，很难一下子停下来。还要跑一段时间。2007年党的十七大报告中，就已经提出转变经济发展方式。应当是在那时，就已经发现这种经济增长方式不可持续了。神奇的是，地产与金融这辆跑车，又高速行进了12年。是到了改变的时候了。但是，制度博弈背后，是利益集团的较力。惯性的作用，能持续多久，还真不好说。反正是大限所在，自然规律总是要起作用的。不可否认，将来房子可能不值钱了，但是土地仍然是稀缺的。“千年田换八百主”，这是中国历史上的常态。将来，这些年捆绑在土地上，透支的未来，如何归还？相信我们已经正在接近谜底揭开。试着猜一下？无非两种方式，一是推倒重来，重新洗一次牌。二是大家一起过苦日子，期待着未来的技术进步和生产力快速增长，消化掉透支的红字。这两种方式，现代世界经济增长史上，都有很多例子。关键是改变。更为关键的是，改变马上要来了。天道恒常，人生有限。很多人缺少耐心、或者没有时间等待谜底揭开。活动推介

【课程时间】：2019年11月28日—30日【上下两期，共6天】

【课程地点】：中国—北京

【咨询电话】：潘经理 16619819837
【参与对象】：各级政府及相关部门领导、房地产企业、旅游开发、特色小镇、休闲农业、农庄民宿、养生养老、投资机构等企业高管、策划规划、园林景观、建筑设计等产业链中高层负责人
【主办单位】：北京中厚明德集团、乡村振兴促进会
【课程亮点】：政府权威主管部门政策解析、一线操盘手现身说法、代融代建对接

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