中国外汇 | 山东“5·05”案开启地下钱庄行政查处工作新模式

作者 /国家外汇管理局管理检查司
外汇局山东省分局
来源 /《中国外汇》2019年第21期

要点
整个案件查处做到了零听证、零复议、零诉讼，全方位深化了地下钱庄打击工作成效，探索出成熟且可复制的经验，开启了地下钱庄行政查处工作的新模式。

为有效防范异常资金跨境流动风险，国家外汇管理局自2015年开始联合人民银行、公安部等部委持续开展“打击通过离岸公司和地下钱庄转移赃款”的专项行动，始终保持着对地下钱庄犯罪活动的高压打击态势，不断深化联合打击成效，切实维护国家经济金融秩序。
地下钱庄的交易对手遍布全国各地，人员分散，且其非法买卖外汇行为大多通过网银等方式操作完成，加上行政查处管辖权不明确，案件移交和查处工作面临诸多困难，打击成效难以实现最大化。另一方面，地下钱庄交易对手多为个人，因此还面临行政查处执行难、执法风险大的客观困难。因此，对地下钱庄交易对手的行政查处，长期以来一直是外汇管理部门面临的一个难题。
山东“5·05”地下钱庄专案组依法查处通过地下钱庄非法买卖外汇案件400余起。在案件查处过程中，专案组积极开拓思路、先行先试，进行了一系列探索，包括：尝试推出了重大案件授权督办制度，为跨区域、大规模查处地下钱庄交易对手探寻了一条有效途径；深化汇警合作联动机制，实现刑事查处和行政查处的有效结合；创新查处工作制度和流程，坚持公正执法与柔性执法并重，确保查处工作依法合规开展，巩固和扩大了打击成效。整个案件查处做到了零听证、零复议、零诉讼，全方位深化了打击地下钱庄工作成效，探索出了成熟且可复制的经验，开启了地下钱庄行政查处工作的新模式。

案件难点 2015年12月，国家外汇管理局山东省分局（下称“山东省分局”）在国家外汇管理局的直接指导下，与潍坊市公安局密切配合，通过一起网络赌博案线索，破获了“萧某平”等三个地下钱庄，此案被命名为“5·05”案。该案共抓获犯罪嫌疑人33人，收缴存折和银行卡300余张，冻结相关账户1500个，冻结资金逾12亿元，累计交易金额超过190亿元。由于案情重大，公安部将该案列为“部督重大案件”。
案件破获后，地下钱庄经营者被移送司法机关追究刑事责任。但是，案件涉及的地下钱庄交易对手怎么办？如果只打击地下钱庄经营者，而不追究地下钱庄交易对手的责任，将会助长地下钱庄需求方的侥幸心理，难以真正遏制地下钱庄非法交易需求。只有对地下钱庄交易对手进行查处，实现对地下钱庄供需两端的全面打击，才能从根本上根除地下钱庄滋生的土壤，有效震慑违法犯罪行为，维护国家金融安全与稳定。
面对错综复杂的案情，从国家大局出发，山东省分局决定迎难而上，对“5·05”案立案查处，并按照“解剖麻雀”的思路，对存在的困难和问题进行了认真研究，逐一列出了存在的障碍和可能面对的阻力，归纳起来有以下几个方面。
一是跨区域执法管辖权不明确。“5·05”案中交易对手居住地域分散，涉及广东、福建等29个省（市、自治区）和港澳台地区，以及澳大利亚、印度等15个国家，大部分都不在山东。再者，地下钱庄非法交易主要通过网上银行办理，资金随时在境内外进行汇划，突破了时间和地域限制，具有较强的隐蔽性，没有明确的案发地。而根据外汇管理有关规定，检查处理违反外汇管理行为，应当由行为发生地的外汇局管辖。也就是说，山东省分局仅对行为发生在本辖区的违反外汇管理的行为具有法定管辖权。面对不明确的案发地和区域管辖的执法责任，山东省分局需要做出选择：一种是将有关案件向违法主体所在地外汇局移交处理，这样山东省分局无需承担跨区域执法带来的法律风险和办案压力，但是案件移交、后续查处将面临工作流程长、信息不对称等多重困难，打击成效也会大打折扣；另一种则是要勇于担当，敢于攻坚克难，与当地公安机关密切合作，从供需两侧共同加大打击力度，全面深化地下钱庄打击成效，但会面临跨区域办案的管辖权问题。
二是行政查处难度大。“5·05”案案情重大，涉案总金额超过了190亿元人民币。地下钱庄交易对手有数百人，不仅人数众多且居住区域分散，当事人能否配合接受调查和处罚存在不确定因素；另一方面，涉案资金既有流入、也有流出，用途包括跨境借贷、购房、投资、贸易、购物等，且各个当事人的情况、情节均有不同，要针对不同案情固定证据、做出适当处罚有不小的难度。相对而言，专职外汇检查人员数量少、办案经验也不足，面对成百上千名待处理的当事人和复杂案情，时间紧、任务重、压力大。怎么才能办好，也是山东省分局面临的一个重要课题。
三是查处交易对手的先例少，经验不足。多年来，国家对地下钱庄一直保持高压打击态势，但多数案件仅对地下钱庄经营者进行处理，对使用地下钱庄转移资金的主体处理较少。对山东省分局而言，打击地下钱庄经验本来就不多，查处地下钱庄交易对手更是前所未有。在没有成熟经验可借鉴，也没有现成路可走的情况下，如何找准症结，规范操作流程，确保案件依法合规规范开展，成为查处工作的重中之重。如何办，该选择什么路径依法开展查处工作，都亟待尝试探索。
四是执法潜在风险大。“5·05”地下钱庄大多数当事人对外汇管理法律法规不甚了解，对其违法行为也没有正确的认识。由于之前在全国查处地下钱庄交易对手的情况不多，部分当事人对外汇行政查处存在抵触情绪，不理解、不接受，外汇行政查处面临较大的行政复议和诉讼风险。在此情况下，能否做到坚持原则、公正执法、程序合规、事实清楚、证据齐全、处罚适当，十分关键，否则将影响整个查处工作的成效。如何高质量依法合规地完成查处，成为行政查处工作面临的巨大挑战。

主要做法在国家外汇管理局的具体指导下，山东省分局外汇检查处与外汇局潍坊市中心支局联合成立了“5·05”地下钱庄专案组，并组成了临时党支部。查处过程中，专案组勇于担当、迎难而上，直面问题，并在以下方面取得了创新突破，确保了案件查处工作的圆满完成。

一是探索实施重大案件授权督办制度，有效解决了跨区域执法管辖问题。在没有经验借鉴的情况下，为解决跨区域执法管辖权的问题，山东省分局坚持问题导向，敢于第一个“吃螃蟹”，敢于啃“硬骨头”，主动开动脑筋想办法。经过反复研究论证，他们认为，分支局作为国家外汇管理局的派出机构，可以通过国家外汇管理局授权或督办的方式办理业务。经过征求上级局意见，多方专家、律师论证，确定用国家局督办并指定管辖的思路，来解决跨区域执法管辖权问题，这也是全国范围内的第一次有益尝试。
二是深化汇警合作联动机制，有效提高查处效率。“5·05”案是山东省分局首次尝试处罚地下钱庄交易对手，查处难度很大。只有注重加强与地方公安部门的密切联系，找准公安部门刑事侦查和外汇部门行政查处的结合点，才能有效推进案件查处工作。为强化协作，专案组与潍坊市公安局建立了联席会议制度，定期会商案情、协调解决问题，保证了案件查处工作的顺利进行。为方便案件移交，公安局指派了四名干警到专案组办公，完成初步调查后，即时在专案组移交，实现了双方的无缝衔接、流水作业。为提高查处效率，专案组在查处正式启动前，就与公安机关多次会商案情，针对地下钱庄案件特点，确定证据规格和标准；在查处启动后，不断磨合实现证据的有效转换，顺利推动了刑行衔接。成为，双方还联合主动出击，先后两次到广东等当事人集中地进行外调，当面宣讲政策，打消顾虑，督促配合调查案件近20起，收缴罚款600多万元。
三是规范完善工作制度和流程，有效防范查处工作的潜在风险。健全完善的工作机制是确保查处工作依法规范有序开展的重要前提。专案组在办案初期就提出“要办就办成铁案”的工作理念，将研究制定科学规范的工作流程作为依法高效办案的有效保障。在国家外汇管理局的指导下，山东省分局提出“集全局之智、举全局之力”的办案思路，专案组下设综合协调、调查取证、行政处罚、后勤保障四个工作小组，抽调当地业务骨干近二十人参加，并外聘律师提供法律支持，在人员配备、办公场所、法律支持、后勤保障等各个方面形成有力支撑，为打赢查处工作攻坚战打下了坚实基础。专案组制定了《“5·05”地下钱庄案件行政查处工作方案》及《立案报告》《调查笔录》等12类行政执法文书模版，通过统一格式，保证执法规范；同时，还组织开发了地下钱庄案件信息管理系统，对地下钱庄非法交易数据进行全口径采集、分析，为查处工作提供技术支持。在上述制度机制的作用下，不仅有效防范了行政查处的潜在风险，还有效缓解了办案人员少、案件多的矛盾，确保了查处工作高效进行。
四是坚持公正执法与柔性执法并重，确保案件查处的质效。地下钱庄案涉及人员背景复杂，采用何种形式执法、如何保证执法成效，也让专案组非常挠头。专案组在党支部的指导下，坚持程序合规、处罚公正；一口对外、坚持原则；兼顾效率、体现人性。既坚持秉公执法，也做到让当事人心服口服。如在案件认定上，专案组坚持查处分离、集体审议。由调查取证组负责收集证据材料并制作相关调查文书；行政处罚组对调查材料进行复核，对事实不清、证据不足的退回补充；所有案件均通过案审会集体审议，对外出具的执法文书均经律师审核。在处罚的考量上，根据当事人的资金性质、涉案金额等因素，集体研究确定处罚幅度参考标准，确保同一案情、同一处罚幅度。专案组领导主动承担办案压力，先后拒绝五十余人次的说辞与求情，确保了案件查处的公正公平。在办理过程中，既注重宣传国家外汇管理政策，对当事人进行教育引导；又注重针对当事人大多来自外省市的实际，实行流水线式办案，调查、处罚各环节间实现无缝衔接，最大限度地缩短办案时间。

工作成效在国家外汇管理局的指导下，“5·05”地下钱庄专案组敢于担当、攻坚克难，先行先试、创新突破，真正把每一起案子都办成了铁案，让每一起案子都经得起检验，并从中探索出了地下钱庄行政处罚的新模式，有效维护了国家经济金融安全与稳定。
一是为跨区域行政执法提供了有益借鉴。伴随金融科技和网络技术的发展，金融交易突破了地域的限制，跨区域的行政执法和异地监管，成为新形势下金融监管亟待解决的新情况、新问题。专案组通过国家外汇管理局督办授权这一思路作为解决跨区域管辖权问题的有效手段，为跨区域行政执法做出了有意义的探索和尝试。在此基础上，国家外汇管理局修订完善了《外汇检查系统重大案件督办工作制度》，进一步明确，经国家外汇管理局批准，重大外汇违法案件可由分局具体承办并据此开展跨区域行政执法。这为全国同类地下钱庄行政查处工作提供了政策依据。
二是探索建立了有效的地下钱庄行政处罚工作机制。在“5·05”地下钱庄查处中，专案组建立起一套有效的组织保障、上下联动、汇警联动的工作机制，并针对地下钱庄案件特点制定了执法文书模版、行政查处工作流程和工作标准，规范了工作程序、提高了查处效率、防范了执法风险，积累了查处经验。案件查办以来，先后有河北、湖南等十余个省外汇局、公安局到专案组学习交流查处经验。山东省分局也将有关做法在辖区内进行推广，又先后启动另两起地下钱庄案件的行政查处工作，均取得了很好的效果。
三是形成了对地下钱庄违法犯罪活动的有力打击和强大震慑。“5·05”案中除将地下钱庄经营者移送司法机关起诉外，外汇管理部门重点对通过钱庄转移资金的交易者进行了查处，使当事人切身体会到，不仅经营地下钱庄会受到法律制裁，通过地下钱庄非法买卖外汇同样违反国家行政法规，也同样会受到行政处罚。这使行政查处真正实现了查处一起、教育一片的作用。该案参加了中央电视台新闻频道打击地下钱庄专题片的拍摄，对地下钱庄的供给和需求两侧都起到了强有力的警示和震慑作用。这有助于从源头上进一步挤压地下钱庄这些非法渠道的生存空间，形成对地下钱庄供需两侧的高压打击态势，对促进外汇市场健康良性发展、有效防范跨境资金流动风险、维护国家金融安全与稳定，均具有十分重要的意义。
四是有效防范了外汇检查的执法风险。“5·05”案首次实现了外汇管理部门和公安部门的联合办公，双方定期会商案情，在双方如何各司其职、协作配合等方面，摸索出了一套可复制的有效经验。案件查办过程中，专案组针对地下钱庄案件特点，制定查处方案，制作法律文书模板和操作手册，为查处工作的有序开展提供了制度保障；同时，开发信息管理系统，实现对地下钱庄非法交易的分析预警，为查处工作提供有效的技术支持。从实际效果看，“5·05”地下钱庄专案所涉425起案件均顺利结案，当事人均未对违规事实、行政处罚提出异议，实现了零听证、零复议、零诉讼，有效防范了执法风险，进一步树立了外汇管理部门的良好形象，维护了外汇管理政策的权威性和金融监管的有效性。
五是锻炼了外汇检查队伍。“5·05”地下钱庄案涉案金额高，人员背景极其复杂，资金流向繁杂，给案件的查处带来了诸多困难和巨大挑战。在历时一年三个多月的办案过程中，专案组本着对党忠诚、履职尽责的态度，不断克服诸多困难与挑战，确保整体工作有序推进。党员领导以身作则，遇到复杂疑难案件，亲自协调、亲自督办；办案人员经常每天工作超过12小时，最多一周处理30起案件，依旧保持着严谨高效的工作态度。面对工作难点，大家共同商讨方案，力争不遗漏任何疑点，不出现任何纰漏，经常因一个办案线索商讨至凌晨。很多人牺牲了陪伴家人、照顾病患的时间；有的人甚至带病工作，奋斗在查处工作的一线。通过案件查处，培养了队伍依法办案、团结合作意识，锻炼了队伍严谨细致、勤恳奉献、勇担责任、敢打硬仗的工作作风。在此次打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款专项行动中，成绩突出的集体和个人还受到了人民银行、公安部、国家外汇管理局的联合通报表彰。

经验启示“5·05”地下钱庄案的查处实践表明，在当前经济金融形势错综复杂、金融风险防控形势日趋严峻的情况下，要履行好国家外汇管理职责，守好我国外汇管理的这道“金融国防”，必须要始终坚持深入学习、贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，做到忠诚担当、创新实干；必须要始终坚持站在维护国家金融安全的高度，凝心聚力、攻坚克难，充分认识打好防范化解重大风险攻坚战的政治意义和现实意义；必须要始终坚持以“好干部”标准加强队伍建设，做到恪尽职守、敢于“亮剑”。
提高政治站位，切实强化政治引领和责任担当。党的十九大、中央经济工作会议和全国金融工作会议都明确，将防范化解重大风险作为“三大攻坚战”之首。习近平总书记多次强调，防范化解金融风险，事关国家安全、发展全局、人民财产安全，是实现高质量发展必须跨越的重大关口。地下钱庄作为游离于监管体系之外的非法金融组织，已成为影响金融体系稳健运行、危害国家金融安全与稳定的一颗“毒瘤”，必须对其坚定不移地予以持续严厉打击。“5·05”地下钱庄专案组的成功实践，揭示了在防范化解金融风险攻坚战中，必须坚持提高政治站位，始终保持高度的政治责任感和历史使命感，从打好重大风险攻坚战、维护金融安全的高度，坚持极端负责的工作作风、坚持无怨无悔的奉献精神，将党中央金融方针政策贯彻到每一项日常工作中，落实到每一项具体行动上，才能最终高标准、高效率、高质量地完成肩负的责任和使命。
坚持协作联动，形成金融监管的强大合力。当前，我国金融发展迅猛，呈现跨境、跨市场金融活动日益频繁，金融创新愈发复杂多元等新特点。在这个过程中，监管必须跟上金融发展的步伐，只有先“迈出一步”“紧跟一步”、补齐短板、避免空白，才能为国家金融业的健康发展保驾护航。而防范和化解金融风险不仅需要金融监管部门的努力，也离不开各级地方政府、司法部门和其他部门的支持。在“5·05”地下钱庄案查处过程中，正是专案组注重加强与当地公安部门的沟通，开展汇警合作、联合办案，实现了刑事侦查和行政查处的有效融合，才提高了查处效率，防范了执法风险，最终达到了“1+1﹥2”的效果，形成了对地下钱庄违法犯罪活动的有力打击。
坚持创新突破，切实做到理论与实践辩证统一。“知者行之始，行者知之成”。每一项事业，不论大小，都是靠脚踏实地、一点一滴干出来的。“5·05”地下钱庄专案组开创了山东省内对地下钱庄交易对手实施行政处罚的先河。整个办案过程中，专案组始终坚持知行合一、以知促行、以行求知，在解决每一个新挑战上，均大胆尝试、勇于创新，做到在实践中探索，在探索中创新，在创新中提升，坚持总结提炼、检验修正、指导实践，用辩证的思维来看待问题、分析问题、解决问题，在执法管辖、制度流程、汇警合作等方面实现了创新，探索出一条可复制、可推广的新路。
坚持以人民为中心的发展思想，切实履职尽责。以人民为中心是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场。防范化解金融风险涉及到国家大政方针和人民群众的根本利益。在具体工作中，只有坚持一切决策和一切工作切实从人民利益出发，才能真正履行好国家赋予的职责。“5·05”地下钱庄专案组在涉案金额大、涉及范围广、严重危害国家安全和社会稳定的情况下，始终保持高度的责任感，坚持以维护人民利益为中心，攻坚克难，严格执法，为维护我国良好的外汇秩序，保障金融安全与稳定做出了重要贡献。同时，在整个办案过程中，针对处罚对象均为个人的情况，专案组坚持有理、有据、有节的办案策略和柔性执法，不仅有效防范了执法风险，更彰显了新时代的执法文明。

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