《非存款类放贷组织条例》立法中关注的几个问题

一、条例名称：《中华人民共和国放贷条例》

组织和个人从事放贷业务，已经属于我国涉及面最广的领域，涉及社会主体的人身、财产权益，具有涉众的涉公共利益的领域。

考虑到放贷条例要调整的不仅是组织，还有个人的放贷问题，如互联网P2P网络借贷的出借人是个人，而且有的以放贷为业，今后也仍然存在。因此，没有必要人为遏制自然人的个人网上和网下的合法放贷问题。如果存在组织和个人放贷，采用放贷组织条例的提法不当。、

至于非存款类的写法没有必要，又难读难记，放贷人约定俗成就是不吸收公众存款。

因此，建议修改现在的《非存款类放贷组织条例》为《中华人民共和国放贷条例》。

二、结构性调整：增加网络放贷专章
非存款类放贷组织条例(征求意见稿)现有的结构为：第一章总则；第二章设立与终止；第三章业务经营；第四章监督管理；第五章法律责任；第六章附则。

我国目前最为制度缺失的是互联网金融的网络借贷领域，包括网上自融人放贷、放贷中介机构、网络借款人、放贷中介服务、费用、利率等等。

现在很多人将借贷简单理解为资金持有方的出借人（放贷人）将资金直接给予借款人，基于资金数额关系的利息以外不许收取其他费用，这在直接的借贷关系中确实也有合理之处。但这不意味着借贷禁止服务中介存在，甚至服务中介十分重要可以收取合理的服务费用。特别是在互联网上借贷，借贷双方都不愿意承担搜寻交易对象的成本费用，而希望第三方服务机构能够提供专业服务而使自己处于安全状态，特别是出借人为了出借和收款安全，愿意支付服务费用。借款人愿意支付一定费用给服务中介方的专业服务，使其能够在合理价格内获得所需款项。

放贷人法律规制省级层面无法立法，中国银保监会层面也无法立，因为立法权限不够。许多关键性问题无法规定。我国P2P网络借贷的大面积问题其实不是监管问题，而是该立的法没有及时出台问题。现在的放贷条例要看到问题的实质，规制关键。网上网下放贷问题统一规范，但网上网下借贷又完全不同，只有专章规定。

《非存款类放贷组织条例(征求意见稿)》中附则规定的“第五十条非存款类放贷组织通过互联网平台经营放贷业务的，应遵守本条例有关规定。国务院银行业监督管理机构制定网络小额贷款的监管细则。“不能解决问题。

因此，建议增加专章网络放贷专章规定，具体内容看需要和立法容量。

三、关于管理体制：国务院设立主管机构——地方金融监管委员会

放贷业务相当于民间财富拥有主体的自由处分，不同于银行机构的放贷业务。因此，需要设立一个以地方金融管理为体系的组织体，最高是国务院、领导地方金融监管局开展工作。现在，由中国人民银行、银保监会、证监会等机构来管理放贷人、领导地方金融工作不顺。国务院金稳委主要协调人民银行、银保监会、证监会、财政部、国务院的地方金融监管委员会等机构，并决策重大事项。

总之，对于地方金融包括放贷人的有关管理，国务院应成立专门机关统领全国，不宜由专业金融监管机构的人民银行、银保监会等介入过多。有关个人和组织遵守人民银行、银保监会等国家规定是应有之义。

地方金融客观存在，相差很大，应该发挥中央的统筹和地方金融活力，发展、风险防范和处置等协调进行。

四、关于支持自然人放贷、并对自然人放贷资格进行规范，同时突出放贷服务机构作用并发牌
放贷人的主体是指有自己资金的主体，理论上应当鼓励、放贷主体平等，但要遵循规范。一是市场准入标准，放贷人应有资本约束、品行约束、风险识别和风险承担能力要求；二是业务约束。资金必须是自有的，三是利用信息科技、监管科技动态监管。

现实中，自然人放贷是主流，网络上的P2P借贷的出借人基本上是自然人，未来放贷组织的放贷，自然人的网上小额放贷是趋势，不应人为阻止。

传统民间借贷与网络民间借贷的不同是；传统的不需要借贷服务中介，出借人和借款人自己承担搜寻交易对象和交易安全的成本，地下借贷。网络民间借贷的双方委托第三方机构（或平台）帮助搜寻交易对象、信用评估、设置交易安全保障的担保等事情，因此，借贷双方愿意支付一定合理费用。

借贷结构中，资金所有方借给借款人是双方关系，但借贷的服务越是网络世界越是必要，借贷双方收取的本息，而第三服务方收取的是服务费，与本息无关但与借款人的成本有关。

在确定自然人可以放贷或放贷组织可以放贷的情况下，要给网络借贷中介机构发放第三方服务牌照，确定其合法地位和收费。原中国银监会、公安部等机构的2016年8月24日发布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》的第20条规定：“借款人支付的本金和利息应当归出借人所有。网络借贷信息中介机构应当与出借人、借款人另行约定费用标准和支付方式”。是正确的，但该规则层次低，没有权威性。

P2P网络借贷走到今天被污蔑名化，可以归结于立法缺陷造成的。

五、利率应有行政监管利率、刑事禁止利率，司法利率围绕监管利率调整，司法回归

利率到底由谁定？人民银行、最高法院、银保监会？银行体系的利率由人民银行定是有法律依据。民间借贷利率、放贷利率缺乏金融主管部门的利率规定。也是民间借贷、放贷乱的原因。

目前，把人民法院审判案件的司法利率被追认为行政监管利率是十分不科学的。什么事司法利率，就是出借人出借的钱要法院利用公权力保护讨债时，法院承认的利率。私人借助公器实现合法的私人利益，这种利率必须低，目前最高24%的食利利息太高啦。

但作为市场主体基于市场的资金关系、利率波动在一定的空间内应该得到容忍和宽容。因此，对借贷市场尤其是民间放贷市场的利率包容空间要适度，但应该高于司法利率。早年在〈温州市民间融资管理条例〉立法中，我们提出过在年36%或48%以内可以市场选择。超出此利率可以定义为行政管理上的高利贷，予以行政监管。

刑事利率是指构成刑事犯罪的利率水平，香港放贷人条例规定年60%的为犯罪。刑事利率需要适当高一些。

目前为止，我国没有法律意义上规定什么事高利贷，希望放贷人条例确定下来。

一旦确定行政监管利率，司法利率应加以调整。

六、关于设立民间放贷人服务中心，增强地方金融服务能力
2013年11月22日通过的《温州市民间融资管理条例》（全国人大备案生效）中，根据民间借贷、放贷的实际，设立了民间融资服务中心。第八条规定：“在温州市行政区域内设立的民间融资公共服务机构，可以从事民间融资见证、从业人员培训、理财咨询、权益转让服务等活动，并应当为公证处、担保公司、律师事务所、会计师事务所等民间融资配套服务机构入驻提供便利条件。民间融资公共服务机构可以接受地方金融管理部门委托，从事下列活动:(一)发布民间融资综合利率指数等相关信息;(二)收集、统计民间融资信息，对民间融资进行风险监测、评估;(三)建立民间融资信用档案，跟踪分析民间融资的资金使用和履约情况;(四)受理本条例规定的民间借贷备案;(五)地方金融管理部门委托的其他事项。民间融资公共服务机构从事本条第二款规定活动的，不得向民间融资当事人收取费用。”

今后，可以承当部分对自然人放贷的基础管理工作。

七、明确债权转让规则，有利于债权人风险处置
《非存款类放贷组织条例(征求意见稿)》第二十四条规定：“非存款类放贷组织的贷款资产可以转让”。这是一个十分重要问题，尤其是网上债权资产或是贷款资产。网上与网下转让规则是否一致？重点规定一套网上如何转让，转让主体、转让场所和转让方式，以及限制等等。P2P网络借贷的核心问题之一是贷款资产无法转让、禁止转让。原因之一是网上权益转让时涉证券业务，不属银保监会管理，属于证券范畴。银保监会发文能够做的就是禁止。网络的混合经营商业模式因为监管权限的原因会直接影响企业生存。因此，世界上监管体制“双峰”的国家，如英国金融行为监管局就不存在行为监管局无权管理的金融行为。从这个意义上，我国的监管体制还有调整空间。

八、明确催收规则，价值取向上防止“借款不还”有理，债权人行权困难的营商环境

《非存款类放贷组织条例(征求意见稿)》第二十九条非存款类放贷组织应当以合法、适当方式为逾期借款人提供还款提醒服务。非存款类放贷组织采用外包方式进行债务催收的，应建立相应的业务管理制度，明确外包机构选用标准、业务培训、法律责任等，不得约定仅按欠款回收金额提成的方式支付佣金。

非存款类放贷组织和外包机构进行债务催收时，不得有下列行为：
（一）使用或威胁使用暴力或其他违法行为来损害他人的身体、名誉或者财产；
（二）侮辱、诽谤或者以其他方式干扰他人正常工作和生活；
（三）使用误导、欺诈、虚假陈述等手段，迫使借款人清偿债务；
（四）向公众公布拒绝清偿债务的借款人名单，法律、行政法规另有规定除外；
（五）向债务人、担保人以外的其他人员进行催收；
（六）其他以不合法、不公平或不正当手段催收债务的行为。
目前套路贷、黑恶势力等直接与催收行业有关，催收是否应该允许存在。如允许是否要持牌，持牌的规范标准，由公安机关负责管理还是地方金融监管部门。

本文作者（李有星）

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