发微博被拘引争议，如何规范“网络谣言”治理

　　【财新网】/火线评论（记者周东旭）10月20日23时，山东郓城县发生煤矿事故，造成22人被困。截至10月29日，救援全部结束，1人获救，21人遇难。此前（10月21日），网友王某微博发文“郓城李楼煤矿发生重大安全事故21人被掩埋，已确认9人死亡”，郓城县公安局认定其扰乱公共秩序，根据《治安管理处罚法》第25条规定，给予王某某行政拘留10日并处罚款500元的行政处罚。
　　据报道，王某1971年出生，来自安徽省，工作单位是赵楼煤矿，之前没有违法经历。王某某的微博粉丝为5个，在其微博上已找不到之前有关“龙郓煤业矿难事故”的言论。
　　究竟王某某是否涉嫌散布谣言？对于此类行为，给与拘留十日的行政处罚是否适当？郓城县公安局宣传科在接受北京时间记者采访时回应，王某发布该起安全事故“已确认9人死亡”的消息时，仅仅能确定的是有人被困，还不能确定有人死亡，现在随着救援的深入才发现有人死亡和死亡人数的上升，信息发布应以官方媒体为准。
　　处罚依据是《治安管理法处罚法》第二十五条规定，有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款;情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：(一)散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的;(二)投放虚假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质扰乱公共秩序的;(三)扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序的。
　　王某某所述“确认9人死亡”有无依据，或者来自何处，难以考证。近年来，执法机关依据《治安管理处罚法》第二十五条第一款查处大量“虚构事实扰乱公共秩序”案件，也就是谣言治理，力度空前。其中，不少案件均引起较大争议。这一现象值得重视。
　　争议的重要原因之一是对于何为谣言、怎样评估社会危害性以及处罚结果如何适当等缺乏明晰界定。
　　事故发生后关于死亡人数的“谣言”案件并不鲜见，且现实中出现了各种完全不同的处理结果。比如，2013年8月，浙江上虞发生车祸，7人死亡，而冯某在当地论坛发帖称死亡9人，最终被警方以虚构事实扰乱公共秩序行政拘留5天。同在2013年8月，安徽网民于某在微博发帖，称一起车祸死亡16人，实际只有10人死亡，被行政拘留五日。后当地执法机关认为行政处罚偏重，撤销决定，并致歉。
　　截然相反的处理结果说明，“虚构事实扰乱公共秩序”执法裁量空间较大，哪些行为应该拘留，哪些行为是给与五天还是十天拘留，实践中缺乏明晰规则，基本是由执法者自行掌握。
　　更重要的是，对于谣言的判定以及社会危害性的认知，执法者与普通公众之间往往存在较大差异，这也成为不少案件引起争议的重要原因。
　　“散布谣言”的基本构成要件还是比较清晰的，包括三个层面：第一，谣言确实存在，而且，散布的确是谣言，是被证实的虚假消息。第二，散布谣言应该有主观上的故意，即故意扰乱社会秩序，如果是过失，则不构成行政处罚的要件。故意的动机可能是多样的，制造混乱、报复社会、给某些单位或个人施压等等。第三，散布谣言带来危害结果，也就是具有社会危害性。
　　然而，一些执法实践则对谣言做了较为限缩的理解，使得一些本不该被处罚的行为，受到了较严重的处罚。或者，所谓“谣言”本身，原本不是为了故意扰乱公共秩序，只是一种意见或意思的表达，对此，应该充分权衡，不能一刀切。又或者，尽管信息被证实为虚假，但并没有带来危害公共秩序的结果，仅凭“谣言行为”本身就给与拘留，难言妥当。
　　任何治理都有其对立面，打击谣言，是社会肌体健康发育的要件，但是，如果治理不当、打击失范，则可能严重威胁谣言的另一面，即言论表达自由。治理需要更为明晰的规则，包括究竟是五日拘留还是十日才更符合实体和程序。规范公权，就是保护私权。公法上的比例原则等，均是为了规范公权。世界范围内很多保护言论的原则，恰是出自较为中立的司法机关。
　　事故中的“谣言”，还从另一个侧面提醒，基层政府应对突发事件的能力和水平有待提高。重大突发事件必然会对信息产生巨大需求，及时公开回应是唯一选择。
　　近年来，中央有意强化推进政府信息公开，明确要求遇有重大突发事件、重要社会关切等，主要负责人要带头接受媒体采访，表明立场态度，发出权威声音，当好“第一新闻发言人”。“信息发布应以官方媒体为准”绝不意味着想什么时候公布就什么时候公布，想公布什么就公布什么，想不公布什么就不公布什么，更不意味着政府对信息公布具有完全绝对的排他权。
　　近期发生的万州公交车坠江事故，就充分说明信息公开的水平和能力不仅关乎政府公信，更可能伤及他人。
　　10月28日，多家媒体报道称从万州区应急办获悉，公交车坠江系一小轿车女车主驾车逆行导致。而后，网络掀起对女司机的疯狂“谩骂”，事后证实，系公交客车在行驶途中突然越过中心实线，撞击对向正常行驶的小轿车后冲上路沿，撞断护栏，坠入江中。
　　剧情如此反转，再次提醒只有切实提高突发事件信息公开水平，才可能真正回应社会关切，才能使谣言失去生存空间。某种程度而言，政府表述不一的信息又算不算“谣言”呢？
　　总之，净化网络空间，治理谣言已经破题，但规范谣言治理，消除谣言存在的土壤，尚待继续破解。