光大宏观 | 减税降费：企业获得感有多强？

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张文朗郭永斌郑宇驰

要点

“宽财政”如期落地，减税降费或近2万亿。企业获得感会有多强？哪些行业、哪些地区的企业获得感最多？哪些企业获得感可能不足？

◆ 从宏观来看，近几年中国已经进入减税周期。税收占GDP比重由2012年的高点18.7%下降到了2018年的17.4%。从政策导向来看，“加强税收征管”在2010年以后淡出视野，“减税”转而成为关键词。

◆ 税务部门征税能力不断提升，一般而言，如果当年财政预算收入目标过高，可能出现税收征管力度加强的情况。税务机关征税能力大幅提升的原因包括信息化水平的大幅提升，税务稽查机构人员素质的提升，以及税制改革的影响。实际税收查补力度2009年和2014年出现跳涨，可能原因是当年财政收入预算目标制定得过高。从地域分布来看，税务稽查力度比较强的省份集中于中西部财政压力较大的地区。从行业来看，税务稽查的重点一般可能集中于垄断型高利润行业。

◆ 总体而言，近年A股上市公司减税降费的获得感有所改善，但少数行业、少数地区的上市公司的获得感似乎不足。2017、2018年上市公司税费负担总体降低，上市公司支付的各项税费与经营活动现金流出小计之比连续下降：2016-2018年的中位数分别为7.4%、6.6%、6.2%；收到的税费返还与经营活动现金流入小计之比则连续上升。但从行业和地区分布来看，少数高利润行业（钢铁、房地产、综合、煤炭等）和中西部地区（甘肃、宁夏、云南等）的税费负担小幅上升。

◆ 跟大公司相比，小公司的减税降费获得感也似乎相对不足。对比新三板与A股上市公司，我们发现前者的获得感相对较小：新三板公司当年支付的各项税费与经营活动现金流出之比相对于上一年的下降幅度都要少于A股上市公司。从税费结构来看，2018年上市公司所得税避税程度上升，税收征管力度下降。而对小公司而言，似乎存在行政事业性收费征管力度加强的情况。除了少数行业（综合、煤炭、国防军工、医药、餐饮旅游）和地区（青海、内蒙古），并没有明显的证据表明对上市公司的增值税征管力度在加强。

◆ 2019年财政收入预算目标达到难度较高，不排除局部地区和少数行业存在税收征管力度加强的可能性。2019年一般公共预算收入设定目标增速是5%，在中美贸易摩擦加剧、内需下滑导致的经济下行压力较大叠加“减税降费”政策下，我们预计2019年一般公共决算收入增长在0%-2%左右，因此决算/预算收入或在95%-98%之间，接近于2015年的情况。根据以往经验，不排除税务机关为了尽力完成税收目标，加大税收征管力度，或使得某些企业的减税降费的获得感不如名义税费下降的幅度那么多。

正文

中国处于减税周期

“宽财政”如期落地，今年减税降费规模超乎市场预期。但基于去年企业对减税降费的获得感并不强的体验，部分市场人士对减税降费的最终效果相对谨慎。企业对减税降费获得感不强的一个原因在于税收征管效率提升。那么，到底税收征管效率发生了多大变化呢？各地区、各行业有何差异呢？今年会是什么状态呢？
实际上，近几年来中国进入减税周期。从财政和税收收入占GDP比重来看，1994年前中国政府面临着财政和税收收入占GDP比重不断下降的困境。而1994年税制改革是一个分水岭，建立了增值税等一系列现代税收体制，划分了中央和地方的财权，此后财政和税收收入占GDP比重不断上升。2008年金融危机之后，中国开始实行积极的财政政策，并且开始实施结构性减税政策，税收占GDP比重由2012年的高点18.7%下降到了2018年的17.4%（图1）。2019年推出了普惠性减税措施，预计规模达近2万亿元。图1中非税收入与GDP之比（财政收入与税收收入之差）于1994年之后逐步上升，直到2016年才开始下降，这可能反映地方政府在财权事权不匹配的情况下，通过增加非税收入来填补收支缺口。
要区分名义税率与实际征收率。税收收入占GDP的比重（实际征收率）下降可能是多种因素共同作用下的结果，也许是经济周期下行的影响，也许是来自于名义税率的降低，也许是来自于征收力度的降低，也许是来自于逃税行为的增加……著名的拉弗曲线在某种意义上说的也是名义税率和实际征收率之间的差异：超过了一定限度之后，再提高税率也难以提升实际征收率了。从2016年各国企业所得税和其他税税率与税收占GDP比重的关系来看，确实呈现出一定的倒U型关系（图2）。对中国来说，相对于名义税率，实际征收率略低于世界平均水平[1]。

从政策导向来看，“加强税收征管”在2010年以后淡出视野，“减税”转而成为关键词。我们整理了历年中央经济工作会议通稿中有关税收方面的语句，发现1995年至2009年间，加强税收征管经常出现在文本中，通常只有经济下行压力较大时才会缺席，例如1999年。最后一次提到“加强税收征管”是在2009年中央经济工作会议，对应的是2010年的经济工作。而2008年中央经工作会议首次提到了减税，之后减税降费几乎每年都会出现在文本中（表1）。

税务机构征税能力多强？

单从税务机关的角度来说，也需要区分征税能力与税收努力。税收能力（tax capacity）分为两类：一是纳税人的纳税能力；二是税务机关的征税能力。在不考虑税率变化、企业逃税行为增加等的情况下，纳税能力增加主要取决于GDP（税基）的增长。税务机关的征税能力则主要取决于税务人员的人数、技能以及信息化水平等，是应征（预期）税收收入。税务机关的税收努力（tax effort）则是实际税收收入与应征税收收入的比率，体现了税务机关的主观征税意愿。在税率、企业逃税等不变的情况下，实际征收率取决于税务机关的征税能力与税收努力的联合作用。
近年来，税务机关征税能力大幅提升。以下几个因素大幅提升了税务机关的征税能力：一是信息化水平的大幅提升。信息化系统的不断升级，使得以往只能靠人力进行税务稽查的时代一去不复返，2016年10月，金税三期工程完成在全国范围内的上线运行，通过“一个平台、两级处理、三个覆盖、四类系统”的建设，形成了一个全国税收管理信息系统。这种趋势从全国税务稽查机构装备情况也能看出来：从2011到2016年，税务机构配备的汽车数量从1.1万辆减少到了5800辆，而配备的计算机数量却从9.9万台增加到了11.9万台（图3）。
二是税务稽查机构人员素质的提升。从2011到2016年，虽然整体税务稽查人员从8.4万下降到了7.9万，但是研究生人数从却从3400人增加到了4200人，持有相关专业资质的人数也都有所增加（图4）。

三是税制改革提升了征税能力。中国长期以来实行以间接税（尤其是增值税）为主的税制结构（图5）。由于增值税特殊的凭票抵扣模式，客观上征税能力较以直接税为主的税制结构更高。在2012年营改增改革逐步推开以后，虽然整体增值税和营业税占税收收入降低，但征税能力却也得到了一定程度的提升。

国税和地税的合并以及征收方式的创新也加强了征收能力。2018年7月20日，全国省市县乡四级新税务机构全部完成挂牌，开启了国税和地税合二为一的时代。国税和地税合并之后，能够统一税务执法标准、共享税务信息，有效提升征税能力。稽查方式也在近年来有所创新，加大了随机抽查和专项稽查的力度。除了税务稽查机构直接检查以外，更多地使用了自查方式，对自查如实报告税收违法行为，主动配合税务稽查部门检查，主动补缴税款和缴纳滞纳金的，依法从轻、减轻或不予行政处罚。以2016年为例，直接检查查补收入681亿元，督导自查收入1233亿元。
征税能力的大幅提升也使得税务部门的税收努力的必要性有所降低。税务部门的稽查力度可以作为衡量税收努力的直接指标。一方面，税务稽查立案检查户数不断下降：从2004年的123万家减少到了2016年的12万家，占税务登记企业家数的比重也从2004年的4.3%下降到了2016年的0.1%（图6）；另一方面，税务稽查人员的数量和占税务机关人员比重也在下降：人数从2004年的10万人下降到了2016年的7.9万人，占比从2004年的14%下降到了2016年的10.8%（图7）。

实际税收查补力度保持稳定，2009、2014年跳涨。从历年税收查补入库金额以及其占总体税收的比重来看，总体上保持稳定。2016年税收查补入库金额为1892亿元，占总体税收收入的比重为1.45%。税收查补入库金额出现跳涨的是2009和2014年：2009年查补入库金额为1176亿元，相比2008年的513亿元大幅增长了129%；2014年查补入库金额为1806亿元，相比2013年的1234亿元大幅增长了46%（图8）。

税收查补入库金额跳涨直接代表了当年的税收征管力度加强。从税务稽查机构的行为动机来看，当年的财政收入预算目标制定得过高可能会使得税务稽查机构的征管力度加强。虽然从GDP增速上看，2009年相比2008年有所改善，而2014年相比2013年则并没有明显改善，但2009、2014年的征管力度却都有所加强，一个原因可能是当年的财政收入预算目标制定得过高。2009、2014年的财政收入决算与预算的比值分别为103%、101%，均是历史较低值，相比前一年都有一定程度的下降（图9）。过高的财政收入预算目标会导致税务稽查机构进行更多的税务稽查活动（主要包括对于重点税源企业的检查力度加大），以尽力完成财政收入预算目标。两者的相关系数为-0.44（图10）。

从地域分布来看，税务稽查力度比较大的省份集中于中西部财政压力较大的地区。2016年，国税和地税查补收入之和占地方财政税收收入的比重排名前三的是黑龙江（5.2%）、吉林（5.1%）、四川（4.6%）；排名后三的是江苏（1.4%）、浙江（1.7%）、安徽（1.8%）。而其中地税查补收入占比略高，2016年地税查补收入占整体查补收入的比重平均数、中位数分别为53%、52%（图11）。这也印证了地方政府财政压力越大，越有可能激励税务稽查机构加大税收稽查力度，以获得更多的税收收入。我们使用财政部公布的各地财政困难系数[2]来代表财政困难程度，发现其与税务稽查查补收入占地方财政税收收入的比重呈正相关关系，相关系数为0.45（图12）。

从行业来看，税务稽查的重点似乎集中于垄断型高利润行业。从2015、2016年的税务稽查立案检查企业户数占行业企业总数的比重来看，税务稽查的重点集中于石油化工、烟草制品、公用事业、房地产业、采矿业等垄断型高利润行业。例如对于烟草制品业，2015、2016年立案检查户数的占比分别为1.28%、1.53%。而对于一些服务行业，如住宿餐饮业、租赁商贸业、批发零售业等，税务稽查立案检查户数占比较低。例如对住宿餐饮业，2015、2016年立案检查户数的占比分别为0.09%、0.03%（图13）。一个重要原因是由于这些行业中的企业数量众多，难以达到高覆盖率。
每年的税收专项检查会针对特定行业加大税务稽查力度。例如2016年开展了开展地方石化企业专项检查。2016年，地方石油炼化企业税收专项检查企业2661户，查补税款39.04亿元。

企业获得感多大？

上市公司总体税费负担下降

那么，企业获得感到底有多强？一方面，我们使用上市公司现金流量表中的支付的各项税费与经营活动现金流出小计[3]之比来衡量上市公司的总体税费负担。如果这个比值降低，说明税收征管力度可能没有上升，至少没有超过税率的降低幅度。另一方面，我们使用上市公司现金流量表中的收到的税费返还与经营活动现金流入小计之比来佐证以上结论。如果这个比值上升，也可以印证税收征管力度可能没有上升。
近两年上市公司税费负担总体降低。一方面，上市公司支付的各项税费与经营活动现金流出小计之比在2017、2018年连续下降：2016-2018年的平均数分别为8.8%、8.4%、7.7%；中位数分别为7.4%、6.6%、6.2%（图14）。另一方面，收到的税费返还与经营活动现金流入小计之比在2017、2018年连续上升：2016-2018年的平均数分别为1.1%、1.1%、1.2%；中位数分别为0.4%、0.4%、0.5%（图15）。

但从行业分布来看，少数高利润行业的上市公司的税费负担似乎有所上升。相较于2017年，大部分行业在2018年的税费负担都有不同程度的下降，但钢铁、房地产、综合、煤炭等行业的税费负担轻微上升（图16）。
从地区分布来看，也有少数地区上市公司的税费负担轻微上升。相较于2017年，大部分地区的上市公司在2018年的税费负担都有不同程度的下降，但甘肃、宁夏、云南等地区小幅上升（图17）。

同时，与A股上市公司相比，新三板公司税费负担下降幅度较少，或说明小公司的减税降费获得感要小于大公司。对比新三板与A股上市公司，我们发现新三板公司当年支付的各项税费与经营活动现金流出之比的平均数和中位数，相对于上一年的下降都要少于A股上市公司（图18、19）。由于新三板公司的规模相对A股上市公司来说较小，或许说明了整体上小公司的减税降费获得感要小于大公司。

从行业和地区来说，大部分新三板公司税负下降程度不及A股上市公司。在24个行业中，有15个行业新三板公司税负下降程度不及A股上市公司，占比63%（图20）；在31个地区中，有18个地区新三板公司税负下降程度不及A股上市公司，占比58%（图21）。

哪个税负担下降多？

到目前为止，我们看是整体税费负担，既有税也有费。那么，在税费中，哪个负担下降更多呢？
对于所得税来说，我们采用上市公司的会计-税收差异[4]（BTD，book tax difference）来衡量上市公司的所得税避税程度，这能够间接反映出税务征收机构的征管力度。如果BTD上升，则上市公司的所得税避税程度上升，也能间接反映出税务机关的税收征管力度在下降。在稳健性检验中，我们同时采用扣除了企业盈余管理影响后的会计-税收差异[5]（DDBTD），发现2018年相较于2017年，两者的变化趋势一致。
从实际情况来看，2018年上市公司所得税避税程度上升，或表明税收征管力度下降。无论是BTD，还是DDBTD，2018年相较于2017年都有一定程度的上升（图22、23）。

但少数高利润行业和中西部地区的上市公司的所得税征管力度似乎轻微上升。虽然绝大多数行业的所得税征管力度下降，但是少数行业有所上升，例如：石油石化、房地产、钢铁、煤炭等（图24），所得税征管力度上升的行业集中在中上游盈利好转的行业。类似地，虽然绝大多数地区的上市公司所得税征管力度下降，但是少数中西部地区有所上升，例如：贵州、辽宁、内蒙古等（图25）。

新三板的对比分析或说明，小公司税费减免获得感不强可能集中在行政事业性收费。对比新三板和A股上市公司，前者所得税征管力度较后者下降更多（图26），结合小公司总体税费负担受益程度相对较小的结论，我们推测，虽然小公司税收的征管力度下降较多，但是行政事业性收费的征管力度可能相反。

对于增值税来说，我们通过对比增值税税率下调前后的实际增值税税率之比与理论值的差异来推测征管力度是否上升。
2018年5月1日起，纳税人发生增值税应税销售行为或者进口货物，原适用17%和11%税率的，税率分别调整为16%、10%。理论上，增值税税率下调，则上市公司单位增加值所交的增值税也将减少。而实际上，上市公司的财务报告并没有直接报告每期所交的增值税，许多研究使用城建税来间接推断上市公司实际缴纳的增值税，但城建税税率会因为销售产品产地不同而有1%、5%、7%的区分，且现有企业数据较难按不同的标准加以推算。为了克服这个问题，我们参照相关研究[6]，采用营业税金及附加中的教育费附加来倒推上市公司每期实际缴纳的增值税。
我们选取上市公司中只缴纳增值税的样本以排除营业税和消费税的影响，由于教育费附加（或地方教育费附加）与增值税成正比，两期的增值税之比就等于两期的教育费附加之比。理想情况下，假设毛利率不变，对于原本增值税销项税和进行税税率都为17%的公司来说，2018年上半年与2017年上半年两期的教育费附加应该符合以下公式：

如果实际计算的值大于0.98，可以认为实际增值税减税效果要小于理论计算值，背后则可能是税收征管力度在加强。反之则反是。
总体上来看，并没有明显的证据表明对上市公司的增值税减税的获得感下降。我们排除了两期增值税率之比的极端值[7]，保留了共计2376个合理的样本值，约占总体的81%。平均数和中位数都为0.93，显著小于理论值0.98。从直方图来看，呈现出左偏的倾向（图27）。表明实际增值税减税效果可能要大于理论值。这样的影响在排除了固定资产投资的影响之后仍然存在：在扣除了固定资产投资对实际缴纳的增值税的影响之后，两年增值税率之比的平均数和中位数都为0.92，仍然显著小于理论乃至0.98，且直方图左偏的现象仍然存在（图28）。

但部分服务业的实际增值税税率下降较少、甚至有所上升：例如餐饮旅游行业的扣除毛利率影响的两期增值税率之比的中位数为1.03，主要原因是2018年增值税税率下调并没有涉及到餐饮旅游行业的销项税税率，但却使得其进项税税率下降，实际增值税税率可能有所上升。
制造业的增值税税率普遍有所下调：例如电力设备行业的扣除毛利率影响的两期增值税率之比的中位数为0.84，实际承担的增值税税率下降幅度要大于理论值。农林牧渔、电力及公用事业、石油石化等行业虽然实际承担的增值税税率下降幅度要大于理论值，但主要是由于2017年上半年部分产品的销项税[8]为13%，而2018年5月起为10%。
极少数行业和地区可能存在增值税征管力度上升的情况。从两种口径（扣除毛利率影响以及扣除毛利率、固定资产投资影响）的中位数来看，存在两期增值税率之比大于理论值0.98情况的行业只有：综合、煤炭、国防军工、医药、餐饮旅游（图29）；存在两期增值税率之比大于理论值0.98情况的地区只有青海和内蒙古（图30）。

2019年财政收入预算达到难度较高，不排除出现税收征管力度局部加强的可能性。2019年一般公共预算收入设定目标增速是5%，在中美贸易摩擦加剧、内需下滑导致的经济下行压力较大叠加“减税降费”政策下，我们预计2019年一般公共决算收入增长在0%-2%左右，因此决算/预算收入或在95%-98%之间，接近2015年的情况。如前文所述，根据以往经验，税务机关为了尽力完成税收目标，不排除税收征管力度上升，对垄断型高利润行业、财政压力较大地区以及小企业而言，减税降费的获得感可能相对稍低。

注释：
[1] 这里的税率只是指企业负担的所得税和其他税税率，与代表总体税收的征收率并不是完全对应的关系。
[2] 困难程度系数=标准化处理后（“保工资、保运转、保民生”支出÷地方标准财政收入）×50%+标准化处理后（标准收支缺口÷标准支出）×50%
[3] 我们还使用了支付的各项税费与营业总收入的比重作为稳健性检验，结论并无根本性变化。
[4] 会计-税收差异=(税前会计利润－(所得税费用－递延所得税费用)/名义所得税率)/期末总资产
[5] Desai, Mihir A., and Dhammika Dharmapala."Corporate tax avoidance and high-powered incentives." Journal ofFinancial Economics 79.1 (2006): 145-179.
[6] 陈钊；王旸. “营改增”是否促进了分工：来自中国上市公司的证据[J]. 管理世界, 2016(03):36-45.[7] 指小于0或大于2的比值。[8] 《关于简并增值税税率有关政策的通知》（财税〔2017〕37号）规定：“自2017年7月1日起，简并增值税税率结构，取消13%的增值税税率，下列货物税率降为11%：农产品（含粮食）、自来水、暖气、石油液化气、天然气、食用植物油、冷气、热水、煤气、居民用煤炭制品、食用盐、农机、饲料、农药、农膜、化肥、沼气、二甲醚、图书、报纸、杂志、音像制品、电子出版物。”光大宏观组团队介绍
张文朗首席宏观分析师 13811233375
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刘政宁海外经济与金融市场 13761178275
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