【华泰宏观李超】财政困难系数代表“财政困难”吗？——宏观ABC（十）

文 | 华泰宏观李超 / 张浩

全文约11400字，阅读需要25分钟左右
  内容摘要
>> 核心观点
财综〔2019〕14号文首次披露各省财政困难系数。财政困难系数根据地方“保工资、保运转、保民生”支出占标准财政收入比重及财政收支缺口率计算确定，反映“三保支出”对财政收入的占用及一般公共预算内的财政收支不平衡问题，凸显中西部地方财政收入对中央转移支付的依赖。财政困难系数是一般性转移支付体系下调节均衡性转移支付的重要方式,权重、三保支出占比、财政收支缺口是影响财政困难系数的三要素。我们认为，财政困难系数不能作为衡量地方债务风险的依据，财政困难系数高不代表地方政府、城投公司等存在债务偿付风险和财政经营困难等问题。
>> 理解均衡性转移支付，是读懂财政困难系数的重要前提
财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容，是政府管理的重要手段。2015年2月国务院发布国发〔2014〕71号文为我国现行财政转移支付制度奠定基础。中央对地方转移支付可以分为一般转移支付和专项转移支付。为缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，中央财政设立均衡性转移支付，包含在一般性转移支付中。国发〔2014〕71号文要求科学设置均衡性转移支付测算，财政困难系数正是满足该政策要求的财政指标，通过财政困难系数可以确定均衡性转移支付系数，进而影响均衡性转移支付金额。均衡性转移支付是改善中西部地区财政不平衡的重要方式。
>> 影响财政困难系数的三要素：权重、三保支出占比、财政收支缺口
财政部发布的财预〔2017〕51号文明确提出，财政困难系数用于计算均衡性转移支付系数，进而以此计算均衡性转移支付总额。财政困难系数成为中央对地方一般性转移支付中调节均衡性转移支付的重要方式。财政困难程度系数可根据地方“保工资、保运转、保民生”支出占标准财政收入比重及缺口率计算确定，计算公式为；财政困难程度系数=标准化处理后（“保工资、保运转、保民生”支出÷地方标准财政收入）×权重+标准化处理后（标准收支缺口÷标准支出）×权重。标准财政收支是考虑各省差异后对财政收支进行标准化处理的结果；2017年后财政部未披露过公式的权重。
>> 如何理解财政困难系数？
财政困难系数反映一般公共预算内的财政收支不平衡，显示地方政府对中央转移支付的依赖性。各省财政困难系数与财政支出差额占财政收入比重、中央转移收入占财政收入比重显著正相关，可以较好地反映财政预算内支出压力及对转移支付的依赖性。另一方面，三保支出占地方财政收入比重，是财政困难系数的重要考量因素，政策积极布局保障三保支出的背景下，财政困难系数实际反映了各省财政收入无法满足“非三保支出”的困难程度。中西部财政困难系数较高，转移支付是平衡区域支出差异的重要方式。我们认为财政困难指数不意味着地方财政困难，不应以字面含义进行误读。
>> 财政困难系数高不意味着地方债务风险高
我们认为，从债务风险角度看，财政困难系数高不意味着地方政府融资平台、城投公司及地方财政的债务风险高或者出现偿付“困难”，原因在于财政困难系数并非衡量债务风险的合适指标。其一，财政困难系数仅衡量地方政府一般公共预算收支，有些预算内财政困难的省市可以通过政府性基金收入来补充资金支出缺口。其二，财政困难系数只是计算均衡性转移支付的一个参数，影响转移支付的因素还有增幅控制机制等，同时转移支付多不意味着债务风险高。其三，反映债务风险的指标有很多，比如政府部门杠杆率、负债率和债务率，财政困难系数不是反映债务风险的合适指标。
  风险提示
财政政策超预期积极，供给侧改革不及预期，中美贸易摩擦超预期，全球经济回落不及预期。
正文

财政困难系数首次披露，快速成为市场热点

财政部首次披露地方政府财政困难系数，快速成为市场热点。4月23日，财政部发布财综〔2019〕14号文《关于下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金预算的通知》（后文称2019年财综14号文），就分配下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金预算进行安排。2019年财综14号文明确说明：“根据财政部测算的均衡性转移支付财政困难程度系数，租赁补贴和棚户区改造2019年任务计划情况，以及国务院对2018年棚户区改造真抓实干成效明显地方（内蒙古自治区乌兰察布市、湖南省长沙市、江西省上饶市、新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市、江苏省徐州市、山东省潍坊市、浙江省温州市、安徽省阜阳市、四川省南充市、河南省三门峡市、贵州省黔西南布依族苗族自治州、陕西省延安市）予以表扬激励的要求，并下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金。”2019年财综14号文本意是说明资金安排，但超预期首次披露财政困难系数。在附件一的《2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金分配表》中，财政部将36个省市财政困难系数予以公布。首次披露的财政困难系数快速成为市场热点。

影响财政困难系数的三要素：权重、三保支出、财政收支缺口

> 理解均衡性转移支付，是读懂财政困难系数的重要前提
财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容，是政府管理的重要手段。1994年实行分税制财政管理体制以来，我国逐步建立了符合社会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付制度。中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，转移支付规模不断扩大，有力促进了地区间基本公共服务的均等化，推动了国家宏观调控政策目标的贯彻落实，保障和改善了民生，支持了经济社会持续健康发展。2015年2月2日，国务院发布国发〔2014〕71号文《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（后文称之为国发〔2014〕71号文），是我国当前财政转移支付制度的基础。
均衡性转移支付包含在一般性转移支付中，财政困难系数是响应“科学测算均衡性转移支付”政策要求的财政指标。根据国发〔2014〕71号文，我国当前的转移支付制度中，中央对地方转移支付可以分为一般转移支付和专项转移支付，一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府给予的补助。专项转移支付是中央为实现特定的宏观政策目标、以及对地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。同时，为缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，中央财政设立均衡性转移支付，包含在一般性转移支付中。根据国发〔2014〕71号文，当前转移支付制度要求建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系，凸显均衡性转移支付的重要性；同时强调确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅，通过财政手段保障区域协调发展；此外明确提出科学设置均衡性转移支付测算因素、权重。财政困难系数正是科学测算均衡性转移支付的一个财政指标，通过确定均衡性转移支付系数，进而影响均衡性转移支付金额的测算。

财政困难系数用于计算均衡性转移支付系数，进而确定均衡性转移支付金额。财政困难系数不是一个独立概念，是均衡性转移支付系数中的一个组成参数。2017年4月14日，财政部发布了财预〔2017〕51号文《财政部关于印发2017年中央对地方均衡性转移支付办法的通知》（后文称为2017年财预51号文），该文件明确指出均衡性转移支付系数是决定均衡性转移支付的重要因素之一。而均衡性转移支付系数是根据均衡性转移支付总额（在确定均衡性转移支付系数时，应该是参考往期的均衡性转移支付总额）、各地区标准财政收支差额以及各地区财政困难程度等因素确定的，其中，各地区财政困难程度是由财政困难系数来衡量的。
因此，财政困难系数是一般性转移支付体系中，通过均衡性转移支付系数，来调控均衡性转移支付金额的财政指标。
（注：均衡性转移支付是当同一级政府存在少量或没有财政赤字的情况下，上级政府把从富裕地区集中的一部分收入转移到贫困地区的补助。主要目的是消除各地方政府间存在的税收能力与其基本需求开支的横向不均衡，力求保证各地区间社会公共服务水平的基本一致性。）
> 财政困难系数不是“财政困难”，是衡量“稳三保、补缺口”的困难程度
根据前文，财政困难系数是可以确定均衡性转移支付系数，进而确定均衡性转移支付的一个财政指标。
从计算方式看，财政困难系数反映“三保”支出比重和财政预算内收支缺口的困难程度。根据财预〔2017〕51号文《财政部关于印发2017年中央对地方均衡性转移支付办法的通知》要求，第五章第七条明确指出“财政困难程度系数根据地方‘保工资、保运转、保民生’支出占标准财政收入比重及缺口率计算确定”。结合均衡性转移支付的思路，财政困难系数用于反映不同地方政府税收能力与基本需求开支的横向不匹配，其中较其他财政支出需求，着重反映各省“三保”支出比重不一致。财政困难系数具体计算公式如下：

权重：关于三保支出占比及标准收支缺口率的权重，财政部在2017年后未公布过。权重是影响财政困难系数计算的重要因素。根据财预〔2012〕300号文《关于印发2012年中央对地方均衡性转移支付办法的通知》、财预〔2016〕63号文《财政部关于印发2016年中央对地方均衡性转移支付办法的通知》两项文件披露，三保支出占财政收入比值的权重、标准收支缺口率的权重均为50%。但在2017年财预〔2017〕51号文中，删去了相关的权重设定，2017年后财政部并未公布过三保支出占比及标准收支缺口率的权重数据，也并未披露相关权重的计算方式。
在权重不变的情况下，“保工资、保运转、保民生”的三保支出占收入比重越高、财政标准收支缺口率越高，则财政困难指数越高。
财政困难指数越高意味着均衡性转移支付系数越高，进而带动均衡性转移支付增多。根据财预〔2017〕51号文《财政部关于印发2017年中央对地方均衡性转移支付办法的通知》要求，均衡性转移支付系数按照均衡性转移支付总额（在确定均衡性转移支付系数时，应该是参考往期的均衡性转移支付总额）、各地区标准财政收支差额以及各地区财政困难程度等因素确定（注：标准财政收入根据工业增加值等客观因素及全国平均有效税率计算确定，用以反映地方收入能力；标准财政支出考虑人口规模、人口密度、海拔、温度、少数民族等成本差异计算确定，旨在衡量地方支出需求）。在其他条件不变的情况下，转移支付系数越高则均衡性转移支付越高。均衡性转移支付计算公式如下：

如何理解财政困难系数？

> 财政困难系数反映地方预算内财政收支不平衡，及对转移支付依赖程度
财政困难系数反映一般公共预算内的财政收支不平衡，显示地方政府对中央转移支付的依赖性。根据财政困难系数公式可知，财政困难系数主要衡量地方财政的两类压力，一方面是财政收支缺口，另一方面是财政支出中“非三保支出”的资金压力。财政收支缺口方面，我们用财政收支差额占财政收入比重衡量，财政支出差额（收入支出缺口）与财政收入比值可以反映地方政府支出超出收入的程度，不难发现，各省财政支收差额与财政收入占比越高，则财政困难系数越高。
值得注意的是，这里的财政支出差额指一般公共预算内的财政收入与支出，不包含政府性基金预算等其他三本账。因此，财政困难系数高仅可以反映地方政府的一般公共预算内财政收支缺口较大，并不能解读为地方财政的“全面困难”。
也正是由于一般公共预算的较大缺口，需要中央转移支付帮助地方政府化解收支不平衡问题，我们用中央转移支付占财政收入比重衡量地方政府对中央转移支付的依赖；财政困难系数与中央转移支付占财政收入比重显著正相关，财政困难系数可以较好的反映地方财政收入对中央转移的依赖。

> 地方政府积极布局保障三保支出
三保支出占地方财政收入比重，是财政困难系数的重要考量因素。三保支出占地方财政收入比例越高，则财政困难系数越高，换一个角度可以理解为，财政收入中用于非三保支出的比例越低则地方财政困难系数越高，考虑三保支出的刚性需要和政策保障三保支出的决心，财政困难系数侧面反映了财政收入不足和三保刚性支出之间的不匹配，地方政府需要增多预算内收入来保障本级财政的各项基本支出，在财政减税降费和经济下行期优先安排三保支出的政策要求下，财政困难系数的高低可以用来分辨不同省份的财政收入压力。
经济仍存下行压力，政策积极布局保障三保支出。2019年3月7日，财政部长刘昆就“财税改革和财政工作”相关问题答记者问时，明确表示“基层‘三保’支出是2019年财政关注的重点问题；考虑到经济面临的下行压力，以及实施的更大规模的减税降费政策，一些地方还是会面对比较大的支出压力。解决这个问题，各级政府都要强化主体责任，县级政府在安排预算时要统筹财力，调整优化支出结构，优先安排“三保”支出，并在预算执行阶段，切实按预算执行。”刘昆部长明确强调保障“三保”支出的重要性，“中央将把帮助缓解基层财政困难作为党中央交付的重大政治任务，把支持增强基层‘三保’能力作为防范系统性和区域性风险的重要举措来抓”。
具体措施上，刘昆部长介绍财政将从三部分发力。一是全面压实保障责任，督促地方各级政府在安排2019年预算时优先安排“三保”支出。二是突出保障重点地区、困难地区，2019年财政部将继续安排阶段性财力补助400亿元，将资源能源型和东北地区等困难县作为补助对象，提高困难地区民生政策兜底的能力。三是加大奖补资金投入。2019年中央财政拟安排县级基本财力保障奖补资金2709亿元，同比增长10%，支持财政困难地区兜住底线。同时完善资金分配机制，财政越困难，省级财政均衡省内财力越努力，中央安排的转移支付就越多。根据2019年财政预算报告，2019年中央计划对地方转移支付75399亿元，增长9%，体现财政在保障地方支出资金来源方面的积极性。

地方政府积极配合，保障三保支出是2019年地方财政的重要工作。根据各省2018年财政决算及2019年财政预算报告显示，各地方政府积极响应中央关于“把支持增强‘三保’支出作为防范系统性和区域性风险的重要举措来抓”，在2018年有所作为的基础上，2019年也将继续积极推进。河北省2018年全省财政民生支出完成6163.1亿元，占一般公共预算支出的80%；黑龙江2018年全省用于民生支出3957.2亿元，占一般公共预算支出的84.6%；江苏省全省一般公共预算支出75%以上用于保障民生；山西2018年民生支出执行3423.78亿元，占全部支出的80%；重庆2018年财政民生支出3580亿元,占一般公共预算的80%左右。不难发现，正是由于“三保”支出作为地方政府的重要任务，即便财政收入捉襟见肘也要积极布局，财政困难系数自然相应走高，需要中央转移支付来补充地方政府的资金需求。
> 中西部地区财政困难系数整体较高，均衡性转移支付作用突出
中西部地区财政困难系数整体较高。根据财预〔2017〕51号文《财政部关于印发2017年中央对地方均衡性转移支付办法的通知》附件披露显示，中西部地区财政困难系数整体较高。全国财政困难系数高于80的省、市或自治区有宁夏、甘肃、青海和西藏，全部位于西部；财政困难系数高于70的省、市或自治区有新疆、内蒙古、黑龙江、吉林、山西、陕西、四川、安徽、云南、贵州、湖南、江西、广西和海南，一半以上处于中西部地区。其他地区如北京、上海、天津、辽宁等东部沿海地区，财政困难系数均位于70以下。

均衡性转移支付是弥合地区发展差异、改善中西部地区财政难以平衡问题的重要方式。改革开放至今，增长方式、要素投入、政策利好等多方面因素造成我国出现区域增长不平衡问题，区域协调政策和区域调控机制成为平衡区域差异的重要方式，均衡性转移支付是调控区域财政收支差异的重要方式。均衡性转移支付的主要目的是消除各地方政府间存在的税收能力与其基本需求开支的横向不均衡，力求保证各地区间社会公共服务水平的基本一致性。2018年11月18日，国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，在第八项第二十四条中明确提出“建立区域均衡的财政转移支付制度”；根据地区间财力差异状况，调整完善中央对地方一般性转移支付办法，加大均衡性转移支付力度，在充分考虑地区间支出成本因素、切实增强中西部地区自我发展能力的基础上，将常住人口人均财政支出差异控制在合理区间。
> 财政困难系数高不意味着地方债务风险高
我们认为，从债务风险角度看，财政困难系数高不意味着地方财政风险高。2018年债务违约潮导致信用环境恶化，违约潮、破刚兑和化解地方政府隐性债务等政策综合作用下，地方政府融资平台、城投公司及地方财政的债务风险成为市场关注的热点。由于财政困难系数的名称容易引起歧义，4月23日财政困难系数首次披露，不熟悉这一概念的投资者容易误读，与区域债务风险相联系。我们认为，财政困难系数仅反映两个典型事实，其一，财政困难系数高意味着地方政府一般公共预算内的收支缺口较高；其二，地方财政收入较“三保”支出的刚性需要而言相对较少。从债务风险角度而言，财政困难系数高不能理解为地方财政风险高。
财政困难系数高不意味着地方债务风险高，可以从这三方面理解：
1、财政困难系数仅衡量地方政府的一般公共预算收支，有些预算内财政困难的省市可以通过政府性基金收入（土地出让收入）来补充资金支出缺口。
2、财政困难系数只是计算均衡性转移支付的一个参数，影响地方政府均衡性转移支付的因素还有增幅控制机制、农业转移人口市民化奖补资金等因素（增幅控制机制是指，以中央对地方均衡性转移支付平均增长率为基准，对超过（或低于）基准增长率一定幅度的地方适当调减（或调增）转移支付额），均衡性转移支付多不意味着本省债务风险高，因此用财政困难系数反映债务风险不准确。
3、反映债务风险的指标有很多，比如政府部门杠杆率（债务余额/GDP）、负债率（显性债务余额/GDP）和债务率（显性债务余额/综合财力），我们在2018年11月外发的《赤字率能突破3%吗？》中对衡量债务风险的指标进行细致梳理。相比其他指标，财政困难系数不是反映债务风险的合适指标。
  风险提示
1.财政政策超预期积极。

2.供给侧改革不及预期。
供给侧结构性改革是我国经济长期大逻辑，如果结构性去杠杆和三大攻坚战不及预期，那么将可能制约我国长期的资产价值重估。

3.中美贸易摩擦超预期。
如果中美贸易摩擦超预期加剧，那么会加大资产价格的波动率，美股和原油的波动可能在此基础上加剧，这会对全球资本市场造成不利影响，也会改变我国经济的基本面和逆周期调控政策。

4.全球经济回落不及预期。
一旦全球经济回落不及预期，特别是美国经济反而超预期走强，那么美联储可能会重新考虑是否延迟加息进程的结束，这会进一步制约我国的政策以及资产价格重估。
“新供给价值重估理论”的提出

“新供给价值重估理论”是指在供给侧改革的大背景下，通过疏通企业融资渠道、降低企业成本、提高全要素生产率、发展科技周期，通过改革开放克服中美贸易摩擦的外部压力，有效的使得劳动力、资本、科技、组织形式等生产要素变革，提高经济潜在增速或缓解其下行，全球资本有望给中国的人民币核心风险资产进行重估的理论。详见我们的系列报告。

近期视角
[ 1 ] “新供给价值重估理论”系列报告
   新供给价值重估理论（一）—— 从供给侧看全球资本流动
   新供给价值重估理论（二）——  金融供给侧改革与与信用释放
   新供给价值重估理论（三）—— 地产政策周期异化与科技周期孕育
   新供给价值重估理论（四）——  去杠杆从减负债到增权益
[ 2 ]  外资回流催生赚钱效应，吸引散户资金入场
   不是资金杠杆而是信息杠杆
   2019年1月港路演心得
   2019年4月香港路演心得
[ 3 ]  经济基本面走势判断
   冬尽春归，否极泰来（上）——华泰宏观2019年年度策略报告

   冬尽春归，否极泰来（下）——华泰宏观2019年年度策略报告
   冬尽春归，否极泰来（PPT）——华泰宏观2019年年度策略报告
   经济普查对经济的正向提振不可忽视——第四次经济普查对GDP影响前瞻
   地方两会反映经济下行压力明显
   利润回落压力加大，股市看消费类行业盈利修复
[ 4 ]  “风起通胀”系列报告
   “风起通胀”系列(一)——通胀历史回顾：核心看猪价和油价
   “风起通胀”系列(二)——环保限产可能温和推升明年猪价
   “风起通胀”系列(三)——油价会是明年通胀的风险因素吗？
   “风起通胀”系列(四)——价格体制改革:回顾历史、聚焦未来
   “风起通胀”系列(五)——国内油价应该参考哪个基准？
   “风起通胀”系列(六)——地缘政治事件是油价的上行风险点
   “风起通胀”系列(七)——物价剪刀差推动利润向下游传导
   “风起通胀”系列(八)——行业集中度提升有望推动通胀上行
   “风起通胀”系列(九)——2018年PPI有哪些重要影响变量

   “风起通胀”系列(十)——菜价有望对今年通胀形成有力支撑
   “风起通胀”系列(十一)——风起通胀的下半年演绎
   “风起通胀”系列(十二)——特朗普是油价的决定者么？
   “风起通胀”系列(十三)——CPI中枢反超PPI意味着什么？

华泰宏观研究团队简介
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