作者：袁新建、高艳艳
2020年12月28日，银保监会、发展改革委、人民银行、证监会四部委联合发布了《金融机构债权人委员会工作规程》（银保监发[2020]57号）（以下称“57号文”“金融债委会”）。在银行、证券等金融机构工作的人对这份文件中的规定一定不会感到陌生。因为早在2016年7月6日，银监会发布的1196号文和2017年5月10日发布的802号文就已经对金融债委会的定位、职责及基本运行机制进行了明确。经过最近两年的实践，金融债委会已经充分证明了它的作用。2019年6月，四川省在其第214场银行业保险业例行新闻发布会上透漏了一组数据：“四川债委会组建工作基本完成，四川银行业共组建债委会4170家，涉及用信余额2.03万亿元”[1]。金融债委会在山东省也发挥了巨大的作用。截至2019年6月末，山东银保监局辖区组建债委会1130家，银行通过债委会帮扶企业504家，授信总额32,139.15亿元，贷款总额14,440.13亿元[2]。
金融债委会和破产法语境下的债委会之比较
《金融机构债权人委员会工作规程》中规定成立的金融债委会和我们在破产程序中提到的债委会是能划等号么？很显然不能。依据57号文，金融债委会是协商性、自律性、临时性组织，约束金融债委会成员的是全体债权人签订的《债权人协议》，大家行使的是合同法下的权利和义务；而债委会是依据《企业破产法》设立的，是一个法定的组织机构，债委会的权利义务是《企业破产法》赋予的以及债权人会议具体授权的。除此之外，金融债委会和债委会在组建和运行中还存在下列不同之处：
首先，两个机构设立的条件不同。57号文的第二条至第五条规定了应当组建金融债委会的情况。比如：债务规模较大、存在困难的非金融债务企业，3家以上债权人可以发起成立金融债委会，或者应债务人要求，金融机构可以组建债委会等；而《企业破产法》第六十七条规定：债权人会议可以决定设立债权人委员会。但是并没有对债委会应当设立的具体情况进行规定。在实际工作中，如果破产案件债权人人数较多，而管理人在案件办理过程中涉及较多需要决策的情况，会提议成立债委会，债委会的成员名单一般先由管理人从各类债权人中提名一名具有代表性的债权人组成，经债权人会议表决后由法院决定。
其次，两个组织机构的性质不同。金融债委会实际上是全体债权人的集合，准确地说是所有自愿参会的债权人集合，它的工作职责是与债务人就债务偿还期限、利息或本金调整等达成债务重组协议；而债委会是债权人会议的常设机构，是全体债权人的代表机构，行使债权人会议的授权职责，并监督管理人工作。
第三，在聘用第三方专业顾问上也存在着差别。依据《金融机构债权人委员会工作规程》第十一条，金融债委会可以聘请金融资产管理公司、金融资产投资公司、会计师事务所、律师事务所等机构为其提供服务。对于服务所发生的费用，第十一条没有明确，但既然金融债委会是个协商性、自律性、临时性的组织，则组织运行过程中所需费用应该按照《债权人协议》中的规定处理。债委会是否可以聘请专业机构，《企业破产法》对此并未进行规定，在破产费用的规定里也没有列入债委会聘用专业机构所发生的费用。然而在实践中，债委会确实是需要自己的专业顾问的。原因有二：
一是《企业破产法》对管理人的要求是履行善良管理人的职责，债务人、债权人和管理人在破产项目的具体办理过程中，每一方都有自己的利益考量和诉求，因此债权人需要一个专门为自己利益而出谋划策的人；
二《企业破产法》是一部非常小众的法，债权人一般的常识不足以应对《企业破产法》下日常决策需求和问题的解决。在《中美重整程序中债权人委员会制度的比较》一文中介绍到：在美国《破产法》下，“重整程序中组建的各类委员会可以在‘合理的期间和合理的聘请条件下’聘请专业人士，并且聘请费用属于破产费用，从破产财团中优先于一般债权人而获得支付，但落后于担保债权[3]。”
第四，在信息获取渠道方面，债委会比金融债委会得到了更高程度的保障。在金融债委会和债务人企业就债务重组协议进行谈判的过程中，除了债务人企业自己自愿、主动披露公司（上市公司除外）的信息外，金融债委会中的债权人很难准确地获取到债务人的经营情况和财务状况；而对于债委会来说，《企业破产法司法解释三》第六条和第十条赋予了债权人查阅债权申报材料、债务人财产状况报告、监督报告等参与破产程序所必需的债务人财务和经营信息资料。债权人（债委会）获取信息的权利是法定的。获取准确、详实的信息才能够有效地帮助债权人作出正确的决策。
金融债委会在实践中可能存在的潜在问题
金融债委会在推动企业债务重组、支持实体经济运行过程中发挥了巨大的作用。但是我们也不能忽视这其中可能存在的一些潜在问题。
首先，在金融债委会的组建和运行过程中，由于缺少上位法的支持，使得金融债委会的权威性不够，对非银行和非金融债权人没有任何约束，只能依靠地方政府协调、债权人和企业的自觉配合[4]。既然非银行和非金融债权人不受《债权人协议》的约束，则这些机构可以根据自己的利益需求，采取包括但不限于起诉、执行债务人的财产，以尽早地使得自己的债权得到清偿，而金融债委会的成员受限于统一行动，则可能反而降低自己的受偿金额。
其次，57号文虽然鼓励金融机构债权人与债务人按照市场化、法治化、公平公正的原则基础上展开债务重组的协商，但是也要求金融机构在增加融资、稳定融资、减少融资、重组等措施上形成合力，稳妥化解风险。该文件的行政命令色彩仍然比较强烈。“体现了金融债委会成立的初衷主要是为了维护经济金融秩序，支持实体经济发展，化解企业债务危机，防范金融风险，自上而下的对银监会监管体系下的债权人进行行政性指导”[5]。比如：最近备受关注的华夏幸福债务重组案件。在第一次债委会会议上，要求各金融机构债权人讲大局、讲政治；力帆汽车在债委会成立后，银行被要求不抽贷、不压贷、不断贷。这种操作方式也许现在保证了实体经济的运行，但却是将企业所面临的风险都转移到了金融机构上。如果当债务人遇到财务困难时，银行被普遍要求这么做，那么在经济下行情况更严重的时候将导致银行发生大面积的坏账，降低银行的资本充足率。2019年2月，金融时报报道“银行2019年迎资本充足率达标大限 资本补充提速”。文章提及A股上市银行2018年补充资本5315亿元，城商行也开始补充二级资本。有证券机构在2018年测算了511家中小银行样本的情况，这些银行的资本充足率在2015年至2017年间持续下滑。样本中的中小银行，其中有很大部分的资产在2000亿元以下。截至2017年，这511家样本银行中，有8家银行的资本充足率没有达到10.5%的监管要求。[]中国证券报于2020年11月报道26家A股上市银行资本充足率较上年末有所下降，其中7家银行下降幅度超过1个百分点[6]。所以如果银行的不良贷款率持续增加，风险加大时，我们又如何拯救银行？
第三，57号文对庭外重组作出了制度性的规定，并尝试与庭内重整相协调。2018年的《全国法院破产审判工作会议纪要》第22条规定：“探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接。在企业进入重整程序之前，可以先由债权人与债务人、出资人等利害关系人通过庭外商业谈判，拟定重组方案。”而《金融机构债权人委员会工作规程》，在某种程度上就是庭外重组方面的制度性探索。在债务人企业已经“生病”到需要进入破产程序前，通过债权人之间、债权人和债务人之间的协商机制，以“自由协议”的方式帮助债务人企业走出困境。57号文虽然也涉及到了庭外重组和庭内重整的衔接问题，但只是做了原则性的规定，比如第11条规定，债委会可以采取协议重组、协议并破产重整的方式，对债务企业实施金融债务重组；第16条规定：金融债委会要积极做好与企业破产程序中的债权人委员会、债权人会议的有效衔接.....积极配合管理人依法制定公平合理的重整计划及债权受偿方案。但是并没有就：
（1）当债务人企业被受理破产后，金融债委会是否应当解散或者如果金融债委会不解散、如何处理好与《企业破产法》下的债委会关系等作出规定。57号文第20条对金融债委会的解散作出了原则性的规定：债委会存续原因消灭的，可以按照《债权人协议》约定的解散程序予以解散。有文章例举出了《债权人协议》将债务人进入破产程序作为金融债委会解散的原因之一。但是从《渤海钢铁重整计划草案》的全文看，渤海钢铁重整程序并没有依据《企业破产法》之规定成立债委会，在破产程序当中，管理人主要是与主要债权人、总行级别金融债委会、分行级别债委会就重整程序涉及到的问题进行沟通的。
（2）债权人与债务人达成的债务重组协议如何与庭内的重整计划草案进行衔接？57号文没有给出答案，当然这也可能是由于文件的制定者认为这属于破产法的立法范畴。目前已经有不少法院以工作指引的形式对庭外重组和庭内重整的连接，即预重整进行了规定。但是我们肯定也有注意到各个法院对预重整的规定的差异性也很大。北京破产法庭在其发布的《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》明确规定，预重整是人民法院在以“破申”案号立案后、受理重整申请前由临时管理人组织债务人、债权人、出资人、重整投资人等利害关系人拟定预重整方案的程序。债务重组的方案应该是在法院立了预重整的案号后，债权人和债务人以及投资人在预重整程序里达成的。重庆破产法庭在《预重整工作指引（试行）》里把预重整的功能定义为有效衔接庭外重组和庭内重整，并规定庭外达成的重组协议符合指引规定的条件下，能在重整申请受理后获得确认。这个指引的包容性更强，因为很多债权人和债务人在谈判的初始阶段时不能确定各方一定能够达成一个债务重组协议。按照立法规划，2021年企业破产法将进行修订，我们期待着《企业破产法》填补上预重整方面的留白。
综上，《金融机构债权人委员会工作规程》在当前的经济形式下，对于债权人和债务人就债务的协商提供了一个机制，且该文件注意到了庭外重组与庭内重整程序的衔接问题，有利于稳定当前的实体经济。
注释：
[1] 全省银行业债委会组建工作基本完成，四川省人民政府网，[2021-2-17]。
http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10797/2019/6/10/4842a9ed57d94990902d8b95ed0eef65.shtml
[2] 刘小萃。债委会高效运作化风险！看金融生态安全保卫战的“山东实践” ，中华合作时报·农村金融，[2021-2-17]。
https://www.sohu.com/a/343107778_120051007
[3] 胡迪，许胜锋，中美重整程序中债权人委员会制度的比较。[2021-2-17]。
http://www.zhonglun.com/Content/2016/12-27/1952527964.html
[4] 张志波，完善债权人委员会制度，中国金融杂志，[2021-2-17]。
https://www.sohu.com/a/243031951_481887
[5] 华涛、邓炜，浅析债券违约背景下债委会之困境， [2021-2-17]。
https://mp.weixin.qq.com/s/dLDzo3arnjfWJysweBcAhg
[6] 张末冬，银行2019年迎资本充足率达标大限资本补充提速，金融时报，[2021-2-17]。http://finance.sina.com.cn/roll/2019-02-20/doc-ihqfskcp6768295.shtml
[7] 欧阳剑环，银行持续“补血”热情高涨，中国证券报-中证网，[2021-2-17]。
https://baijiahao.baidu.com/s?id=1682292340982780466&wfr=spider&for=pc |
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