美国对加密数字货币的监管和处理方法

翻译：刘斌中国（上海）自贸区研究院（浦东改发院）金融研究室主任中欧国际工商学院兼职研究员
本文为纽约联邦储备银行法律总顾问兼执行副总裁迈克尔·霍尔德（Michael Held）在瑞士巴塞尔国际清算银行中央银行法律专家会议上的发言

谢谢你，迭戈，让我谈论数字货币——在这个领域里，我把自己看作是一个实习生，而不是专家。今天，我将重点介绍美国对数字货币的监管情况，特别是私营机构发行的数字货币，它们的用途与货币类似。和以前一样，我表达的观点是仅代表我自己，不代表纽约联邦储备银行或联邦储备系统的观点。迄今为止，美国的政策制定者和监管机构还没有制定一个管理私人数字货币的总体框架。这一领域是一个比较新的领域，不适合采取全面的监管对策。可以肯定的是，新的私人货币的数字特性将带来政策制定者必须应对的挑战。然而，在我看来，我们花了太多时间讨论数字货币的新颖性，忘记了私人货币并不是什么新鲜事物。因此，我今天演讲的主题最好用一句名言来概括：“历史可能不会重演，但总会惊人地相似。”过去并没有结束。甚至还没过去所以，让我们来回顾一下私人发行货币的历史。我们从1837年的密歇根州开始，当时州议会通过了美国第一部“自由”银行法。自由银行开始经营商业之后，可以发行纸币，即私人货币，可以用实物黄金或白银赎回。这些纸币是可转让的债务，由发行这些债券的银行信用担保，加上债券和房地产抵押贷款等资产。该法令允许银行组织者通过向当地金融主管提交申请来建立银行。他们不需要州银行业监管机构的批准。（当时，美国没有联邦银行监管机构。事实上，“自由银行”时代通常始于美国国会未能在1836年第二银行章程到期前重新组建第二银行。）可以预见，结果是一片混乱。州银行管理机构不确定到底有多少家银行成立了。密歇根州的一些银行成立的初衷是发行钞票，但从未打算赎回钞票。到1839年，几乎整个体系都崩溃了。在关闭了密歇根州的一家银行后，金融监管机构面对的是一片狼藉。其中一些自由银行被称为“野猫”银行（wildcat bank）。他们在偏远地区设立了办事处，那里只有野猫出没，很难兑换纸币。（wildcat bank是指1864年美国国家银行体系成立以前由银行发行的不安全的银行纸币)实话讲，自由银行的命运并非都是很差。纽约的自由银行显然表现得相当不错。但密歇根州和其他一些州的经验表明，与当时监管不力的私人货币发行机构打交道存在风险。那个时代的钞票总是以折扣价转让，不同的州对支持钞票的资产估价要求各不相同，银行也从事投机活动：建造旅馆、公路、铁路和运河。他们也从事银行业务。到19世纪60年代，国会已经厌倦了自由银行体系。1863年，俄亥俄州参议员约翰·谢尔曼在向美国参议院发表讲话时谴责：“在这个国家，我们有各种各样的银行系统，这些系统都是由聪明人设计的，所有这些银行都有权发行纸币。有这么多银行。. . 统一的国家货币是不可能的，因为它的价值经常受到其发行人的影响。没有共同的监管机构；它们依赖于不同的系统。对这些银行没有审查或控制权。他们之间缺乏和谐和协调”。《国家银行法》授权设立可以发行全国性银行纸币的全国性银行。这是一种推动私人货币统一的努力，是一个处于内战阵痛中战时政府的迫切需要。与不可靠的银行纸币不同，全国性银行纸币普遍由联邦政府债券和其他货币存款支持，例如美国政府发行的“美元”，在每种情况下都由美国财政部持有，它们与其他形式的货币同等流通。《国家银行法》还推动了美国银行业和商业之间的分离，这可能消除了一些更具投机性的银行活动。联邦政府的干预和更严格的监管意味着，全国性银行及其纸币比其之前不可靠的纸币更安全、更具可替代性，美国转向全国性银行纸币，加上新出台的对州银行纸币的不利税收待遇，意味着不安全纸币的消亡。17年后，美联储（Federal Reserve）体系的建立，一种中央银行货币的出现，以及推动银行从事存款活动，意味着美国私人货币在几十年里全面消亡。三岁看到老诚然，这是美国货币和银行业一个相当粗糙的历史，但是你知道我要讲什么吗。今天的数字货币和之前的银行纸币发行时代之间可以看到很多相似之处。数字货币是在没有全面监管体系的情况下发展起来的，有很多种数字货币，而且特点有所不同，有很多不同的主体发行了数字货币。据一位消息人士透露，目前有近3000多种数字货币，但我怀疑是否有人真的知道确切数字。尽管我们没有看到数字货币发行主体背后持有的是一堆垃圾作为支撑，但是我们看到数字货币实际上在设计的时候是没有资产支持的—比特币就是最明显的例子—还有由其他波动性较强的数字货币支撑的数字货币—对于那些高度重视安全的主体来说尤其如此，还有以唐纳德·特朗普、弗拉基米尔·普京和坎耶·韦斯特为原型的数字货币。当然，当前时代和此前不安全银行（wildcat)时代之间的类比并不完美。历史是相似的；但历史不会重复上演。与不安全银行（wildcat)时代相比，各家联邦监管机构都表现出愿意将现有监管工具监管数字货币的意愿。但是，政策制定者和监管机构仍在监测数字货币的发展，我们还没有完全制定出一致的政策应对措施。然而，不管我们喜不喜欢，我们都开始面临至少两个问题，这两个问题与政策制定者在不安全（wildcat)时代的衰落时期所解决的问题相似：1、各国政府是否应该限制不安全或特别不稳定的私人货币？2、各国政府是否应该将私人货币发行限制在严格受监管的机构，以便政府能够鼓励或强制执行某些可取的特征？正如我已经提出的，美国现行法律并没有直接回答这些问题。数字货币可以分为多种类别：商品、证券或其他工具。如何对数字货币进行分类，一部分取决于数字货币的功能使用，另一部分取决于有权监管数字货币的各种立法者和监管机构。金融犯罪执法网络（FinCEN）是美国负责执行美国反洗钱法律的主要机构，是美国最早发布数字货币指南的机构之一。金融犯罪执法网在2013年明确，如果数字货币替代真实货币或与真实货币具备同等价值，则数字货币的发送者和交换者是金融犯罪执法网络规定的货币服务机构。因此，从事数字货币转让或交换业务的任何机构要遵守FinCEN的要求建立反洗钱计划，包括记录保存、报告、客户身份识别和验证要求。FinCEN早期进入该领域的目的是防止数字货币和其他支付形式一样可能被用于邪恶目的。2017年。监管证券领域的美国联邦证券交易委员会（SEC）主席杰伊克莱顿（Jay Clayton）发布了一份关于数字货币和初始代币融资（ICOs）的声明。克莱顿主席认为，“根据美国法律，具备基于创业企业或其他人的管理获得潜在收益特征的代币和服务符合美国法律中关于证券的界定。”在2018年，美国证券交易委员会发布了指南，明确交易所，投资机构、投资顾问和以数字资产证券形式的数字货币开展业务的交易商将受到证券法的约束。该指南明确规定，作为证券的数字货币将受到美国证券法的约束，但我们在何处划定这一界限可能并不总是清楚的。有很多产品模糊了货币和证券之间的界限，这并不新鲜。例如，拿存款单来说。1982年，美国最高法院分析了存款证是否是美国某些反欺诈法规定的证券。法院的结论是否定的。法院在这样做时认识到，银行发行的存款单-纸币-以及其他长期债务之间最重要的区别是对银行系统的全面监管。法院的结论是在“不安全”银行时代一个多世纪后的一个明智的结论：立法机构不能倾向于把银行系统中的货币当成其他东西来对待，因为没有必要这样做。至少就目前而言，数字货币的发展似乎没有那么强劲。没有一个为数字货币设计的监管框架，美国的监管机构正在对数字货币的滥用行为做出反应，而不是主动应对风险。例如，美国商品期货交易委员会（CFTC）负责监管期货和衍生品合约，利用其对欺诈性购买或销售商品的执法权，阻止了一个所谓的数字货币计划。该计划的组织者声称，存在问题的数字货币—My BigCoin是由黄金支持并且交易很活跃，但商品期货交易委员会的结论是，这两方面都不是真的，对客户的付款是来自从其他欺诈计划受害者那里获得的资金，组织者挪用了大约600万美元的客户资产。My Big Coin似乎是一种现代的不安全（Wildcat）货币，但这一计划之所以被发现，仅仅是因为美国商品期货交易委员会（CFTC）可以将其作为一种商品加以监管。我们很幸运，今天，美国商品期货交易委员会（CFTC）拥有市场赋予的权力，可以打击美国大宗商品市场上的欺诈行为，而这在以前不安全时代是不可能的。同时，银行作为我们联邦监管机构监管的持有和转移资金的重点机构，基本上没有参与持有、转移或发行数字货币，美国的联邦银行监管机构没有明确表示允许银行可以参与这些活动。货币监理署（OCC）试图制定一个特殊目的牌照，即所谓的“金融科技牌照”——大概是将其中一些活动纳入OCC的监管范围，但它一直深陷于与美国各州签订这些特殊目的牌照的诉讼中，这些州希望根据当地法律批准这些活动。另外，美国消费者金融保护局（Bureau of Consumer Financial Protection）有权制定有关某些消费者账户和支付产品的规则，该局决定将进一步分析数字货币，并在最近对其条例E进行修正后没有将数字货币纳入其监管范围。诚然，美国各州已经开始为数字货币业务制定法律法规。举两个例子，纽约和怀俄明州出台了针对数字货币的政策。然而，在州这一层面上的做法几乎没有协调，这突出表明，各州在对待数字货币方面存在不一致，有可能导致风险，也有可能在牌照发放标准上“恶性竞争”，这可能让人想起不安全（wildcat）时代。各国在制定合理规则时将面临的挑战只会在数字货币方面得到放大，因为数字货币往往是无国界的。如果你像我一样忧心忡忡，你会担心我们会推迟出台有效的解决方案，直到旧解决方案无法解决新出现的问题吗？如果数字货币达到临界规模点，你会担心我们的应对举措到底多有效？夸尔斯州长最近在欧洲银行业联合会的发言中强调了后一个问题。他指出，稳定币目前不会对金融稳定构成风险，但它们具备规模上的潜力，从金融稳定的角度来看，未来可能会对监管提出挑战。但知道美国监管机构已经在处理有关欺诈和其他形式不当行为引发的担忧，并承认夸尔斯州长对金融稳定的担忧，我们是否有必要开始确定值得采取更积极主动监管的重点领域？巴塞尔银行监管委员会（BCBS）主席、西班牙银行行长帕布罗·埃尔南德斯·德科斯（Pablo Hernández de Cos）11月表示，数字货币“不能可靠地履行货币的标准功能，作为一种交换媒介或价值储存手段是不安全的。”这听起来是个问题。我们以前也处理过类似的问题。根据《国家银行法》，美国选择改革其货币体系，对全国性银行采取了新的监管机制—即可能发行稳定私人货币的机构（也就是全国性纸币），并制定要求，要求这些发行人以更安全的政府发行债券支持其货币。这些措施有助于确保私人货币发行机构及其货币的稳定，但这种做法还有其他一些容易忽视的好处：我们遏制了我们不想让其发展的产品——不安全的纸币（即对其征税）；系统中的某些关键参与者，特别是托管银行和信托公司，已经是受监管的机构；银行纸币具有一定程度的透明度，即持有人有权获得付款；无论从哪一点来看，联邦法律和法规无处不在。针对其他广泛使用的金融产品的发展，我们还制定了针对这些产品的全面监管计划，包括最近监管掉期交易的工作。如果数字货币达到临界规模，我们可能希望从这些努力中汲取教训，并考虑监管具有系统重要性活动的工具是否适合这种目的。《多德-弗兰克法案》对系统重要性金融机构的认定过程在这里可能具有指导意义，无论它是否直接适用于数字货币。在此过程中，金融稳定监管委员会（FSOC）有权指定加强对某些金融机构、金融市场基础设施以及支付、清算和结算（PC）活动的监管，在某种程度上，FSOC决定了组织或活动是否具有系统重要性。虽然多德弗兰克法案中的权威在某些方面受到限制，但它只适用于某些系统性重要的活动，而认定过程需要在监管机构和相关行政程序之间进行协调，该方案在其他方面是灵活的，因为它考虑了基于行为的方式进行监管，还有对某些机构采取审慎监管方式。我并不是说目前任何数字货币都已足够成熟，足以在金融稳定监管委员会的认定程序下加以考虑；只是一个类似的灵活的，涉及协调和协同多个监管机构的方案可能是必要的。前方的路在将过去的经验教训应用于现代社会时，在确定更广泛的监管计划是否合理时考虑以下问题：1、首先，应该授权谁作为数字货币的发行人，或作为能够代表持有人持有或转让数字货币的中间人？现有法规是否足以覆盖每一个机构？如果没有，我们是否应该考虑扩大监管范围，从审慎的监管角度来解决每一个问题。这样做将为我们提供一条途径，以应对每一方可能对持有人或整个体系造成的更广泛的风险。2、第二，从监管或政策的角度来看，数字货币是否存在某些可取或不可取的特征？如果是这样的话，我们是否应该采取一些限制或激励措施，以避免类似以前不安全时代的情况重现？我们的目标难道不应该是明确某些基本特征，例如明确数字货币持有者的权利和支持数字货币的资产属性吗？3、第三，是否有一些关键活动对数字货币的运作至关重要，需要监管机构给予特别关注？这些措施可能包括创建、分发、销毁或转移数字货币的行为，也可能包括关键基础设施，例如支撑特定数字货币的技术。如果这些关键活动是由不在监管范围内的主体执行的，我们是否应该填补监管方面的这一空白。4、第四，我们是否应该就完善监管方法的某些方面就跨司法管辖区的共同监管达成一致？数字货币可以设计为跨国界使用。主要主体可能分布在全球各地。如果我们要达到监管的普遍性，或者至少是接近普遍有效的监管，协调不是有效的方式吗？金融稳定委员会（Financial Stability Board）和巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision）可能会解决其中的一些问题，但现在无法知道他们会得出什么结论。5、最后，我们是否应该考虑通过其他视角来观察这些活动？通常，我们从一开始就要考虑保护数字货币持有者免受不公平损失，以及某些数字货币对金融稳定构成风险的可能性。还有其他因素需要我们考虑吗？这可不是容易的事情。有些人可能会看一下上面的问题，想要一个更快、现成的解决方案。我现在可以听到他们的声音了：“为什么不把这项活动放在银行体系中，借助银行体系更稳健的监管结构呢？“我认为我们应该考虑这一点，但银行监管可能不适合这一目的。历史是会重演，但不会重复，这是我最后一次用那句话了。因此，在我们考虑银行未来会或应该向哪里发展的同时，我们也应该考虑一些更基本的问题：1、什么是最实际的方法？2、什么方法能使我们在功能性监管和基于风险的监管之间取得正确的平衡？3、什么方法对技术变革最为中立？4、什么办法能够最大限度地看清楚问题（认识到每一种模式都有其缺点）？（v）什么样的方法将持续下去，并经历下一个创新周期？我之前提到过美国证券交易委员会。美国证券交易委员会（SEC）使用最高法院近90年前制定的一项令人难以置信的测试来分析数字货币，但对于SEC所做的事情来说，这仍然非常重要，这是值得努力的。你可能会感到惊讶，我无法回答未来90年的数字货币监管将是什么样子，但我希望有机会与你们中的一些人探讨这个问题。谢谢你们。
翻译：刘斌中国（上海）自贸区研究院（浦东改发院）金融研究室主任中欧国际工商学院兼职研究员合作者：赵云德
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