杨东 | Libra：数字货币型跨境支付清算模式与治理

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作者杨东系中国人民大学法学院未来法治研究院研究员，教授、博士生导师。

内容摘要
美国社交网络公司Facebook牵头发行的数字货币Libra实际上构成一种新的跨境支付工具。通过在不同国家的参与节点及建立的相应虚拟账户，Libra可以构建一种自我清算的跨境支付体系，规避相应国家金融监管。Libra以其币值稳定机制对于一些国家相对不稳定的法定货币形成一定优势，可能威胁一国金融稳定和货币主权。特别是，Libra还对中国非银行支付的产业地位造成了一定竞争性冲击。为因应数字货币型跨境支付清算工具之风险，应变革我国跨境支付及数字货币治理体系，改变管制型监管之窠臼，放松数字货币发展渠道，构建沙盒式监管机制，促进科技驱动型监管发展。

关键词：数字货币 Libra监管科技共票跨境支付清算

一

问题的提出

美国社交网络公司Facebook前些日子发行了其加密货币项目Libra的白皮书，其中将Libra的使命明确为“建立一套简单的、无国界的货币和金融基础设施，为数十亿人服务”。Libra的发布在世界范围内引起了较大的反响，各国政府机构，尤其是中央银行对其高度关注。我国已经公开宣布Libra必须被纳入央行的监管框架中，而美国参议院银行委员会与众议院金融服务委员会均就Libra项目召开听证会探究其可行性与监管合规问题。然而，Libra白皮书中描绘的目标虽然宏大，但是依然是在项目初期，需要从小规模开始不断地完善、提高。更何况，Libra目前面临着较高的监管压力，在展开前期也必须放低姿态而尽力符合监管需求。除了中央银行、市场监管机构、消费者保护监管机构以及解决洗钱、逃税和其他金融犯罪的执法机构外，Libra还须遵守国际清算银行制定的金融市场基础设施原则和国际证券委员会组织的监管规则，同时要与全球各地的隐私和反垄断监管机构进行合作。就目前来看，Libra若投入实际使用，其在初期主要行使的可能还是支付工具的职能。Libra项目负责人Marcus曾反复表示，Libra仅仅是一种支付工具，绝不会抢夺法定货币的地位，Facebook也无意取代各大银行的地位，更不会让Facebook成为实质意义上的央行。与Libra白皮书的所描绘的庞大愿景不同，Marcus更倾向于将Libra定义为一种支付工具。但是无论是否按Libra白皮书中的规划发展，支付工具是Facebook发币规划中的初期安排。
但是若Libra计划从支付工具的角度切入市场，无疑将支付宝、微信支付、PayPal等非银行支付机构形成竞争关系。我国成熟的非银行支付产业高速发展主要是由于移动支付模式的快捷性，而以加密数字货币模式开展支付业务相较于现有的移动支付体系在某些方面可能更加便捷、高效、安全，可能动摇现有非银行支付机构巨头的地位。这也能解释为什么Marcus在发布会上明确表示，Libra会同支付宝、微信支付产生直接竞争。在我国提出要鼓励先进的移动支付产业“走出去”的当下，Libra无疑会对这一政策产生一定的冲击。
如果世界支付系统真的以Libra设想的方式发生变革，对于中国在数字经济时代的发展的不利影响可能是显而易见的。电子支付与每个公民的生活息息相关，电子支付领域每分钟都在产生大量具有价值的数据，而建立世界支付系统的公司企业，就最有可能与渠道去利用这些宝贵的数据。随着数据从简单的处理对象开始转变为一种基础性资源，如何更好地管理和利用大数据已经成为世人普遍关注的话题。涉及支付层面的数据相比生活层面的无规则数据其可能更有价值，从而在制度层面构建了一个基于移动支付的、全球性质的流量入口系统和网络。而占据这一流量入口的公司、企业甚至是国家，在相比于同类竞争者握有大量数据的前提下，在国际竞争中必定握有主动权。对于数据的抢夺可能是未来国与国之间竞争的核心之一，随着数据主权的概念开始被越来越多的国家认可，支付工具作为世界性流量入口就是绝好的数据获取工具，甚至可能让国家将自身的霸权衍生至数字领域。例如美元在Libra储备资产中的占比处于高位，而导致“Libra化”本质上是加密货币形式的美元化，Libra大规模发行，就是对美元化的进一步推进，可以进一步巩固美元独霸的国际货币地位。
因此，Libra以支付工具为切入点的发展模式带来的变革可能给全球市场带来一定冲击，同时也对中国提出了新的挑战。在完善优化我国支付市场法律法规体系时，也应对Libra初期可能采取的商业模式加以研究，同各国原有的支付手段进行比较以观察优势与劣势，从而探索相应的监管策略与路径。
二

数字货币型全球跨境支付工具的潜力和需求

金融市场基础设施建设对经济增长具有重要意义。新型支付清算系统金融市场基础设施在经济发展与数字化转型中起着重要的作用。更加便利的支付系统也有助于实现普惠金融，让更多人享受到现代金融服务带来的便利。Libra等数字货币型支付工具与我国支付宝等非银行支付工具在设计时都力求覆盖更多的个体，尤其是向无法拥有银行账户的个体提供服务。从这一点上看，两者都是一种旨在扩展原有支付体系的新支付工具。回顾我国移动支付的发展历史，支付宝在大众认知中基本被定义为非银行（第三方）支付工具的代表。Libra作为国际范围内的新型支付工具，也可以在一定程度上具备成为“全球支付宝”的潜力。

就两者作为支付工具而言，两者最为相像的就是都建立了一个非银行账户管理待支付价值。两者的用户都可以将自己的法定货币转换为相应账户中的虚拟价值标记，而由于这些虚拟价值标记在设计时就力求稳定，因此用户完成转换行为时并不存在投资意思，因此也不能被视作任何一种证券。但是两者最为明显的差异就是两者锚定的价值实体并不相同。支付宝直接显示所存储人民币数量，因此支付宝账户在某种程度上也可以直接看作人民币的数量标记。但是Libra锚定的并不是单一货币，而是一篮子货币，主要是超过50%的美元资金以及欧元、英镑、日元资金。在支付宝模式下，个人支付宝账户相当于储存人民币，货币的兑换、储存、管理相对较为简单，也容易满足中国央行的监管要求。但是Libra涉及通过锚定多个货币来试图稳定价格，由于涉及多个货币必然涉及汇率波动的问题，要保持世界各地都能使用当地的货币兑换Libra必定是其将要面对的难题之一。

不仅如此，维持一单位Libra价值不变也是难题之一。随着人民币在汇率市场上不断波动，支付宝账户中的价值标记随着人民币价格变化，但是Libra由于其世界性，要维持价格相对稳定，这与支付宝账户内容随人民币波动不同，Libra实现稳定性要求必然导致运行难度明显变大。更何况，Libra资产储备类似于其向所有Libra持有者提供的兑付承诺。

根据蒙代尔不可能三角，金融体系始终面临“不可能三角形”，即一个国家的货币当局必须在金融系统稳定、金融创新和零道德风险间选择两项，而不可能三者兼得。Libra作为金融创新，其满足零道德风险要求则必须在各国不同汇率政策导致“一篮子货币”价格波动时，根据自行调控而维持Libra价格相对稳定。基于可预见的Libra规模，指望Libra在维持其币值稳定时，不对于采取货币政策的货币反向产生影响是不现实的。甚至基于Libra的存在，由于Libra的资金体量带来的稳定性要求，可能许多国家的金融稳定性无法保障，其法币政策的实际效用会受到影响，甚至大打折扣。

这种大型公司的账户模式给原有的监管模式提出了新的挑战。一般认定非银行支付账户的监管相较于传统银行账户监管较为宽松，这种宽松性虽然是保障支付便利性的前提，但也可能带来过去不存在的安全隐患。非银行支付服务机构的“非金融机构”属性决定了它在简单适用现有金融监管体制时表现出不协调性，并造成其在外汇管理体制中的法律地位不明确。同时，由于它提供服务性质的模糊性，使得跨境支付中的消费者权益不能得到“金融消费者”式的保障。在网联和非银行机构备付金全额存缴之前，一些大型非银行支付机构在各个商业银行开设的备付金帐户，在清算结算期内自己在虚拟账户上完成清算轧差，规避了中央银行的清算管理，近似于建立了一套跨银行的虚拟账户体系。通过在其构建的虚拟账户系统内的交易，在一些环节上跳过了跨行转账的原有繁杂手续，也同时导致原有的监管模式无法有效监管。Libra的创新可能也从某种意义上承接了非银行支付机构这一模式。如果说非银行支付机构是利用了非银行直连的漏洞，建立了跨银行的虚拟账户的体系，那么Libra就利用了跨境支付体系漏洞建立的一个跨国的虚拟账户体系。由于跨境支付通过互联网来传递交易信息和完成交易流程，缺少传统的书面纸质凭证，这就会在一定程度上增加监管交易真实性的难度。同时基于监管压力，跨境的转账相比于跨行转账程序更为复杂、所花费时间更长、监管更加严格。而如果通过Libra的内部系统内部运作，则可以由跨国公司在评估并控制风险的前提下自行完成，而跳出了原有的支付系统与监管系统。基于此，Libra建立了一套新的跨银行、跨边境、跨国家的数字货币虚拟账户交易体系，从而在实质上连接了各个国家的金融系统。从目前的国际各国法律中，对于在跨国公司内部的操作很难监管，尤其是账户之间转移Libra货币很可能不经过任何现行的银行系统，因此传统的监管措施可能无法发挥作用。在这一基础之上，如何应对洗钱等金融犯罪问题就成了较大的隐患。更有甚者，这种模式带来的变革可能不完全契合现有金融监管体系，或许需要制定新的法律法规、调整旧的监管方式才有可能做到有效监管。

不妨构建一个虚拟案例来看待Libra对于现行金融体系很可能带来的冲击。例如在A国有两个人注册了CaLibra账户并购买了一定量的Libra放在其中，然后两人去B国发展。A作为客户向B购买货物，B向A交付货物的同时，A通过账户向B交付一定量的Libra。此时由于货物交易在线下，而Libra的交易在Libra账户系统内部，银行体系对此无法监管，甚至可能并不知道交易的发生。这不同于传统的跨境支付模式，在支付时需要传统的当地的合作方配合。现在使用的跨境支付模式，一般需要经过汇出机构、中间行、收款机构才能到达收款人手中，这中间每一步都需要严格履行手续、进行金融犯罪的审查与预防。但是通过Libra账户，传统多银行的中间环节全部被跳过，Libra直接从A的账户到达B的账户，而由于同时规避了金融犯罪审查预防措施，这会给金融监管提出了难题，甚至监管部门无法获得这笔交易的存在。若将人数扩大，假设一国内拥有一定量的Libra资金池与Libra账户持有者，在供给相对稳定的情况下，持有者等于在原有的金融生态外再行构建了一个金融基础设施，libra只要不发生与法币的交换就可以当作价值标记物使用。例如在一个市场里，各个商贩都用Libra购买和出售货物，这些交易都可以在摆脱各类金融监管的条件下实现。按照这个模式，一旦使用Libra的人越来越多，逐渐就会导致Libra取代一些竞争力较差的国家法币。而对于任何一个非美国家，如果Libra在其国内大幅流通，而本国货币又不在其储备资产中，本质上就是对该国法定货币的不同程度替代。这既是Libra所规划的美好前景，也是其造成金融风险的问题所在。
同时，非银行支付机构在发展过程中并不是一成不变的，Libra发展中也必定需要根据各国政策不断调整，必须从动态的角度去比较两者。如支付宝也在不断引入新技术来提高效率，例如AlipayHK就利用区块链技术，用户向菲律宾钱包Gcash汇款用时仅需几秒钟，大大缩短了跨境支付的时间。长期存在的满足监管合规性的压力也导致非银行支付机构必须随政策不断调整。我国的非银行支付机构的监管框架已经建立，其自由程度与其早期相比已经明显下滑。

三

数字货币型全球跨境支付工具的风险

Libra基于其颠覆性的运行模式，必定会在全球金融市场上带来一定程度的影响。虽然Libra还没有正式推行，但是分析Libra可能带来的影响以探求可能的金融规则措施是必要的。由于我国网络与金融监管现状，Libra在我国的发展模式与其他国家可能并不一致。笔者也会着重分析Libra对于我国金融领域的影响。

Libra将对传统的货币体系带来剧烈的打击。传统的货币体系拘泥在三维空间内，Libra基于数据甚至进入了“四维空间”，与传统的模式截然不同。Libra的终极目的甚至可能不是一个传统意义上的货币。传统的货币拘泥于具体货币类型的划分，而这种模式愈来愈受到数字货币带来的挑战，模式创新可能导致传统货币的货币划分模式不再重要。传统的货币体系受到数字货币的影响，可能导致原有的货币种类间的分野不再明显，数字货币无法被精确划分到任何一个传统的货币种类中。甚至通过建立一套新的账户体系，能够从底层上完全颠覆国际工业革命以来现有的货币金融体系。而随着货币金融体系的创新，传统的货币理论，也在一定程度上因为受到挑战而被迫改变。货币的去国家化与去主权化，基于现代的技术体系完全是可能实现的。而许许多多的变革与其说是依靠技术实现不如说是依靠制度实现的。在技术大变革时代，技术和制度都有可能被迅速替换。然而技术的发展虽然突飞猛进，但是远不及制度在某个方面突然变革，所可能带来的巨变。我国早期由于暂时性的法律供给不足、信用体系的落后而成就了非银行支付机构，这同样意味着国与国之间的法律漏洞、国与国之间信用体系的落后、国与国直接跨境支付的高成本，很可能成就Libra。笔者正在承担商务部委托的跨境支付的重大研究项目，对跨境支付相关问题相对熟悉，跨境支付领域的多个顽疾一旦被Libra有效解决，则Libra很可能在国际货币市场上占有一席之地。而当Libra找到合适的应用场景而在世界范围内大规模展开时，其可能作为世界性的“大而不能倒”的金融基础设施迫使各国接受其存在的合理性。一旦如此，各国的货币体系都会因Libra的进入而受到一定程度的影响。

Libra很有可能会影响我国的“一带一路”倡议，在一定程度上影响我国长期规划建立的数字经济体系。数据基础设施落后、数字资产界定归属与流转规则模糊、数据共享与跨境流动受限、数据隐私与数据利用博弈等运转困境是数字经济时代各国面临的难题之一，而顺应潮流帮助“一带一路”沿线国家完成此方面基础设施的建设，将对我国数字产业“走出去”极为有利。然而若沿线各国采用Libra弥补这一困境，可能我国的数据产业在“一带一路”的发展就将受阻。同时，鉴于Libra及其背后隐含的美元本位对“一带一路”国家法定货币可能的相对优势，从而可能形成良币驱逐劣币之效果，影响我国人民币国际化战略以及相关国家金融监管及货币政策。一旦美国的企业通过区块链技术构建数字货币体系，能够威胁甚至超过支付宝或者微信支付这两个已经取得全球移动支付领先地位的中国机构，人民币国际化的道路可能就愈发困难，尤其是在“一带一路”周边国家推行时受到的阻力可能更大。更何况随着央行对于支付系统的审慎监管倾向愈发明显，非银行支付平台在严格监管下受到一定限制。随着压力的增大，非银行支付平台的利润减少而连带创新受限，这对我国支付机构“走出去”，尤其是对于扩大在“一带一路”国家间的影响力不利。

Libra的出现引发对我国金融监管政策的反思。首先Libra的出现证明了数字货币是未来的发展方向之一，而我国ICO的严格管控明显不利于我国数字货币相关领域的发展，以至于Libra的出台立刻就对我国相关行业产生一定的危机感。监管机构目前处理数字货币问题的方向可能出现了一定的偏差。在去中心化的时代，监管机构继续实施和采用中心化的法律和监管措施加以因应数字经济发展是否适当存在一定疑问。在数字经济时代的中心化模式，在国内可能还能保证流畅运行，但是一旦Libra这样一个去中心的模式出现，去中心的优越性在对比中很可能直观体现出来。非银行支付机构面临着高压带来的挑战，支付宝和微信支付承受的政策压力与日俱增。在银行收取非银行支付机构大量费用后，非银行支付机构原有的高额利息收入，现在变成了维持运营的成本，可以说支付宝和银行定位完全倒过来了。现在银行收取非银行支付机构的钱，而相反的要求非银行支付机构付出高额的成本。原本政策打压非银行支付机构的初衷是为了巩固金融安全，但是后来发现科技创新被抑制的尤为明显。

如今的一行两会政策倾向于单纯禁止风险较大的金融创新，本着禁止之后就没有管理责任对于部分金融创新采取严厉打压态度。最后监管部门就只管发牌照的和原定监管下的，而不理睬未获牌照的公司。至于这种禁止所造成的金融创新被迫发生方向性变革所带来的一系列后续结果，监管部门倾向于不承担监管责任。现在监管部门遇到创新模式不敢监管、不敢担当而适用“一刀切”政策，抑制了创新也限制住了企业活力，最后导致企业在国际竞争上的失败传导回国内市场，这可能才是最大的风险。我国现行管制型金融监管为了剔除涉众型融资产生的信用风险，更倾向于认定交易的非法性。监管主体不置可否的态度，不但给市场主体以监管套利空间，而且将信息不对称问题暂时留给了市场。立法对欺诈性融资不作为、对复杂型融资监管缺位，纵容了融资者和中介机构利用非对称性信息将信用风险转嫁给投资者。这导致的后果是：一方面将金融科技交易主体挤压在非常狭小的生存空间内；另一方面在这些交易主体的监管套利中趋于无效，且纵容了融资者和平台利用信息优势欺诈投资者，并威胁金融安全和投资者利益。

四

构建因应数字货币型全球跨境支付工具之治理

Facebook依托27亿用户群体掌握了全球最为重要的数据流量入口之一，而规模极其庞大的群体及其衍生数据量必定成为Libra的直接竞争力来源。从我国实践上看，微信就曾经依靠大量的用户数迅速建立支付体系，并且在短期内就达到能够威胁支付宝的市场地位的水准。微信支付基于强大的流量入口完成了追赶甚至部分超越支付宝，这是非常值得研究的。而一旦Facebook在全球范围内建立新的支付体系，并以此为依托打造支付宝或者微信支付不能比拟的专属流量入口。Libra的出现向我国的支付行业敲响了警钟，其背后隐含的流量数据入口的争夺也必须予以重视。必须理性地看待这一事件，更科学、更全面的制定相关产业政策，鼓励企业大胆创新，尽可能的“走出去”，避免让Libra最终占据全球新支付模式的制高点。正如美国议员在听证会上提到的，不能以阻止技术发展的方式规避可能的风险，技术创新必定带来模式创新，而应当考虑的是如何监管。

首先，应当为中国企业参与Libra运作开放一定的渠道。参与模式是很广泛的，应当选择符合我国监管机关监管要求的参与模式。要能够知己知彼，从多方面了解Libra的情况，更加开放的向Facebook学习先进经验。同时，最为关键的应该鼓励我国金融科技企业建立自己的数字货币支付联盟链体系。监管当局应鼓励企业在法规允许的范围之内合理尝试，因为现在并不知道各自模式之间的优劣，只能是在风险合规的前提下，多鼓励尝试各种模式，才有可能跟Libra竞争。所以现在理应更加开放的，鼓励我国金融科技企业进一步去创新，而不能采用这种“一刀切”的政策去阻止创新。从近年来的很多商业实践来看，互联网上的很多创新被贸然禁止后并不会消失，而会以另一种方式重新出现，甚至比之前的影响范围更广。面对互联网创新的出现，一味地遏制效果并不理想，应对其就像治理洪水一样只能疏不能堵。而我国政府对金融创新目前采取的审慎态度难以改变，更不会允许贸然发币，所以法律上要立刻进行突破可能非常困难。可以尝试开辟试点，交由民间联合地方政府探索在数字货币方面的突破，而非直接呼吁国家主导运行。

我国的监管部门应该充分吸收、借鉴支付宝等我国非银行支付机构的成功经验，在传统的体系与法律监管框架之外，由地方、民企联合国企，结合笔者共票理论，在传统的法律监管允许的范围边缘，研究新的一套合规模式。在开始阶段不要就创新产品直接定性，也不要将金融创新的产品强行列入原有的认知框架中。而在试点成功之后，再通过立法引入合理监管，在承认创新产品的合法利益时也进一步加强金融消费者的保护，这是中国“支付宝模式”已经取得的成功经验。监管者不能完全依赖私有部门制定规则或合规。市场主体致力于追求利润最大化，并且受制于自身情形仅依据有限的信息而行动。另外，他们不掌握囊括竞争对手行为在内的体系化信息，其也无法考虑（或者忽视）自身行为后果对整个金融市场稳健运行的影响。所以，合规程序和市场自我矫正并非最理想的。转向监管试验的方法，对于像金融市场基础设施这样具有持续不断变化特征的领域是必要的。

其次，我国应以更高维度的视角来应对Libra的挑战，这一视角并非拘泥于技术创新，而是更加针对Libra所代表的制度创新并按照我国国情进行转化性吸收。我国应当尽快建一套针对数据确权、定价、交易、共享、开放的制度机制。若从技术方面我国跟美国发生直接竞争，并不一定能占据绝对优势，但是依靠制度创新是有可能占据制高点的，我国移动支付的发展就是最好的例子。在制度方面理应更加突破，更加创新，笔者也因此提出共票理论，试图探索数字货币以及与其相关的数据权属、交易等问题的合理解决措施，即将在英国出版专著《Blockchain and Coken economics》阐述笔者的观点。笔者将共票翻译成英文Coken，而不是token。token只是一种计算机用语，只是一种权益的证明或一种标记标识，不足以表达基于移动支付的技术产生的货币相关的数据与流量数据的价值，尤其是数字经济时代最大的价值体现就是数据。“共票”，一即“共”，凝聚共识，共筹共智，是能够真正共享的股票；二即“票”，支付、流通、分配、权益的票证，是股票、粮票、钞票三票合一。共票并不是金融工具，而是一个利益分配的机制，是一个基于数据价值确权的一个机制。如果能够在制度方面鼓励民营机构通过联盟链，在“一带一路”相关国家发行共票，发展中国自己的数据技术化的跨境支付工具。普通民众掌握自身数据，相当于现在个人无法集中数据实现价值，那么由共票发行方根据数据大小给其定价，然后给予每个数据提供者甚至消费者共票。但是随着共票的大规模使用，共票在逐步流通后慢慢变成重要支付工具。所以“一带一路”上能够试点共票，能够赠送共票给中小消费者，有可能共票完成了所需的流通职能而从某种意义上变成了服务于跨境支付的重要工具。

最后，我国理应尽快完成国家层面的技术驱动的监管体系。若只使用传统的金融监管模式，按照僵化的金融法去监管新的这套金融科技模式，出于种种不匹配性，可能造成结果是完全南辕北辙的。需要完成一套新的、符合科技驱动与数字经济时代背景的法律体系。具体而言，应当在现有《电子商务法》的基础上进一步完善电子支付的法律框架，尽快出台针对支付机构的管理办法或相关文件。发挥政府部门规章的指导性作用的同时，监管部门应对网联等组织的具体作用予以细化明确，本着更有利于支付企业良性发展的目标，对于支付机构的银行账户监管模式等问题进一步讨论。从宏观视角出发，需要及时立法保障我国支付行业朝向世界性发展，也同时保障我国的数据竞争处于国际优势地位。这需要我国理性、客观地应对Libra项目可能造成的影响，进一步完善和优化未来国际竞争的法律框架、发展模式和总体布局。
结语
我国监管部门应当充分利用成功经验，监管政策不能过分限制企业的创新路径，不能要求技术创新带来的制度创新完全符合原有的监管模式，而是要探索符合技术创新本质的新监管模式。笔者多次率团调研国外监管机构、相关业界领先企业，深觉中国相应实践已经走到世界前列，理应进一步加以保持巩固。应放眼长远，应该同时考虑全球范围竞争的客观存在性，要充分总结中国经验，开辟符合国情的中国道路。应当充分吸收利用支付宝等非银行支付机构的成功经验，形成中国理论与中国模式，在已有的《电子商务法》的基础上出台管理支付机构的相关规章，进一步完善支付行业的法律框架。力争在以数据为基础的新一轮全球创新竞争中成为领导者，最终打赢中美数据争夺这样一场没有硝烟的战争。

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来源：《东方法学》2019年第6期（总第72期）“网络首发”。转引转载请注明出处。
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