国家发改委宏观院观点：推动东北地区国企改革不妨设立国企改革试验区

本文作者：中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所所长、研究员

　　在新一轮东北振兴过程中，应重点关注国有企业改革。目前，东北地区国企改革已进入“深水区”和攻坚阶段，有必要在东北地区设立国企改革试验区，允许地方大胆探索，中央给予配套政策支持。国企改革试验区的建立有助于推动东北地区国有企业改革，使国企以改革推动转型、探索混合所有制改革方向和关键环节、强化公司治理机制改革、解决企业历史负担，同时合理界定政府在国有资本管理中的定位。建立国企改革试验区既要小心谨慎，又要大胆突破；既要加快推进，又要循序渐进；既要加强顶层设计，又要充分发挥地方的积极性和创新精神。此外，还要重点把握三个关键问题，即必须充分认识改革的根本在于解放思想、必须加强党对深化国企改革的领导、必须紧紧围绕国有经济战略性布局。
　　东北经济中国企比重不容忽视
　　近年来，东北振兴受到普遍关注。在东北经济中，国有企业占据重要的战略地位，深化国有企业改革有助于加快东北振兴步伐。2016年出台的《中共中央、国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，明确把进一步推进国资国企改革，作为新一轮振兴东北的战略重点。
　　时至今日，虽然历经多次改革，东北经济中国企比重仍然很大。辽宁、吉林和黑龙江三省国有资产在工业企业中的占比分别达45.8%、54.1%和64.7%，远高于福建、广东等东南沿海省份。重点装备制造业企业大多是国有绝对控股。
　　鉴于国企在东北地区经济中的重要地位以及国企自身的种种问题，在新一轮东北振兴过程中，必须突出供给侧结构性改革，把国企改革放到更加突出的地位。东北国企问题不解决，活力不增强，东北经济就很难实现振兴。目前，东北地区国企分量之所以还那么重，固然有历史原因，还有一些现实问题如负担重等，但更重要的是思想和认识问题。
　　改革已进入“深水区”，要啃“硬骨头”，深化国企改革必须破除利益和思想的樊篱。振兴东北，必须改革国企，让国企在东北老工业基地振兴中充分发挥积极作用。因此，建议在东北地区设立国企改革试验区，以混合所有制改革为突破口，以公司治理机制为重点，重塑市场主体，激发国企活力和创造力。
　　国企改革试验区有助于深化国企改革
　　东北地区建立国企改革试验区，深化国有企业改革，主要目的在于提升企业活力和经营效率，打造符合市场经济要求的、高效率的市场主体，培育发展新动能。
　　第一，有助于国企以改革推动转型。
　　东北地区有两个显著特点，一是老工业基地的特点突出，二是资源型地区的特点鲜明。新中国成立初期，我国选择了重工业优先发展的工业化发展道路，优先在东北发展。“一五”时期，全国156项重点工程中，安排在东北的就有56项。以这些重点工程为核心，扩建和改建了原有的一批重工业企业，兴建了一批以重型机械为主的大型机械制造企业。因此，东北地区形成了完备的工业体系，成为我国最早、最大的重工业基地。东北地区资源总量大、种类多、质量好。如，石油储量占全国1/2，铁矿石储量占全国1/4，油页岩储量占全国近70%，森林蓄积量占全国1/3，大兴安岭地区有色金属等资源储量也非常丰富。由此形成的资源型地区也很多，如鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河、阜新、大庆等。东北经济既体现老工业基地的特点，也体现资源型地区的特点。只有通过国企改革试验区的建立，打破国有企业原有的僵化体制机制，建立现代企业制度，转换发展动能，才能推动产业结构转变，进而推动现代化经济体系建设。
　　第二，有助于探索混合所有制的改革方向和关键环节。
　　产权改革是国企改革的突破口，混合所有制是国企改革的方向。建立国企改革试验区，有助于加大国企改革步伐。在国企改革试验区内，由于有更为优惠的政策，可切实有效推进混合所有制改革，解决国有独资、“一股独大”问题。使混合所有制改革不再是形式上对国有企业的股份制改造，而是让民营资本、社会资本进入国有企业，推动大型国企实现整体上市，推进企业管理层和员工持股制度，改变企业产权结构，推动企业打造符合市场经济要求的现代企业制度，激发全体员工的积极性和创造性，促使企业转变经营机制。对不具备条件上市的国企，也要积极引入民间战略投资者，促进国有资本与民营资本联合发展，实现互利共赢。
　　在东北地区国企改革试验区的国企混合所有制改革中，以激发企业活力、提高盈利能力为目标，积极探索多种经营形式，并从财务监督等方面加强对国企的考核监管。对在公共事业领域需要保持国有控股的企业，也要在其运营过程中贯彻商业原则，明晰企业责任，强化财务独立。推动部分国有股权划转社会保障基金管理机构持有，通过基金委托管理，提高公司治理质量，推动企业提高效益，增强活力。同时，借以部分解决养老金不足问题。在知识资本依赖性强的企业和中小企业，积极推进管理层和员工持股制度。
　　第三，有助于强化公司治理机制改革。
　　现代企业制度的核心是公司治理机制。在国企改革试验区，国有企业要严格按照公司法要求，构造有效运作、权责规范的股东会、董事会、经理层和监事会，实现企业决策权与经营权的分离；提高外部董事比例，强化独立董事、外部董事的作用，试点外部董事担任董事长，强化中小股东的利益保护。对于国有股独大的格局，可采取部分股权转变为优先股的方式，防止“一股独大”带来的种种弊端。保护所有股东的利益，在经理层享有董事会授权、做出经营决策的同时，通过强化决策民主，发挥党委会、监事会监督作用。
　　在东北国企改革试验区，可深化以企业人事、劳动、分配三项制度改革为重点的企业内部改革，形成职工能进能出、管理人员能上能下、收入能增能减的机制。可深化国企领导人员管理体制改革，加强企业家队伍建设。通过强化政治忠诚、事业忠诚，按照市场规律，深入推动国有企业去行政化步伐，建立健全职业经理人制度，建立职业经理人市场，构建长短期结合、多种报酬方式或补偿方式融合的激励机制。推进国有企业管理人才市场化改革，引入竞争上岗机制，建立有进有出、能上能下的人员流动和配置机制。
　　第四，有助于切实解决历史负担问题。
　　改革需要环境，东北地区国企历史悠久，历史负担重、冗员多。虽然国家从2003年启动东北振兴战略之初就在解决企业办社会、厂办大集体、独立工矿区、棚户区改造、“拨改贷”等问题，但第一个十年振兴期间很多企业没有很好地规划发展战略，盲目扩张规模，产能严重过剩，债务负担尤为沉重。加之相关配套改革跟不上，特别是社会保障制度不健全、历史欠账太多，致使一些历史遗留问题没有得到彻底解决。
　　解决历史遗留问题是东北地区转型发展必须攻克的一道难关，解决这些问题，固然需要政府支持，如去产能过程中人员安置需要财政适当倾斜，但同时更需构建改革成本分担机制，由中央政府、地方政府、企业、职工共同分担改革成本。如，让社会资本参与国企改制、金融行业债务展期，在有的行业和企业开展融资租赁等。但必须明确的是，问题解决是有决定性前提的，那就是推动制度变革，推动建立现代企业制度，使问题的解决变成一次性的，不再循环往复出现。
　　东北地区国企改革试验区的建立，使政府的支持也不再是单纯给钱、给物，更为根本的是要深化养老、医疗、教育等社会领域配套改革，特别是完善社会保障制度，解除企业职工的后顾之忧，为解决历史遗留问题提供制度保障。很多企业自身难以解决负担问题，主要是由于社会配套改革跟不上，本该由社会承担的职能，却留给了企业。深化社会领域改革，才是解决历史遗留问题的根本途径。
　　第五，有助于合理界定政府在国资管理中的角色定位。
　　国有资产管理的难点是处理好政府与企业的关系，做到政府职能不越位、不缺位、不错位。推进国资管理体制改革，合理界定政府在国资管理中的角色定位，收缩和控制行政干预，以管资本为主加强国有资产监管。
　　东北地区国企改革试验区的建立，可加快政府在国资管理中的角色转换，使政府不再过多干预企业微观市场行为，不再充当国企经营管理者，而逐步向规则制定者、行业监管者转变，为所有市场主体创造公平竞争的市场环境。政府作用体现在：按照投资份额，依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责，享有资本收益、重大决策和选聘经营管理者等权利，但不介入企业日常经营活动；彻底改革垄断行业国企领导的任命和管理方式，建立新型委托代理关系，缩短委托代理链条；加强对垄断行业收入分配的监管，改革工资收入分配制度，推进职工收入分配的工资化、货币化和公开化，规范职工收入结构；加强监督，防止过度竞争或竞争不充分。
　　东北地区国企改革试验区的建立，有助于完善国有资产监管体制。一是有助于完善国有资产管理方式，“以管资产为主”向“以管资本为主”转变。二是有助于创新国有资本监管方式，理顺国有资产监督管理机构与国有企业的关系，推进政府公共管理职能、国有企业出资人职能与国有企业经营管理职能分开。三是有助于以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管，逐步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系。
　　东北地区国企改革试验区的建立，有助于改革国有资本授权经营体制，这是改革和完善国有资产管理体制的另一个关键所在。通过改组组建国有资本投资、运营公司，由国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，在政府与市场间设立一个“隔离带”，让国资监管机构以“监”为主，国有资本投资、运营公司以“管”为主，企业本身以经营为主。
　　应把握好三个关键问题
　　建立国企改革试验区，既要小心谨慎，又要大胆突破；既要加快推进，又要循序渐进；既要加强顶层设计，又要充分发挥地方的积极性和创新精神。具体而言，要注意把握三个关键问题。
　　第一，必须充分认识改革的根本在于解放思想。
　　解放思想，实事求是，一切从实际出发，是中国共产党战胜一切困难的制胜法宝。建立东北地区国企改革试验区，深入推动东北地区国企改革，首先要明确国有经济的战略定位。党的十八大报告强调，要坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。那些具有市场活力和创新力的非公经济，也是社会主义市场经济的重要组成部分。
　　目前，应特别注意防止畏首畏尾、不敢触及国企改革这个“硬骨头”的思想。要树立战略理念，根据集聚主业和企业长远发展需要，瘦身健体，或并购或出售，不计较一城一地得失。要树立市场理念，根据市场的不断变化，及时调整资源配置格局。要树立风险理念，不能保守观望。改革就是生产力，不改革就是不作为，就是将国有资产置于更大的风险之中。
　　第二，必须加强党对深化国企改革的领导。
　　国企改革是在“深水区”探索，是“硬骨头”，是利益冲突的一个焦点。因此，东北地区国企改革试验区的建立和运行，必须加强党的领导，做好顶层设计和方案实施工作。要建立改革督察制度，建立改革责任追究制度，让改革者上，不改革者下。
　　要发挥地方积极性，激发其创新精神，各级党委和政府要牢记搞好国有企业、搞好国有经济的重大责任，加强对国有企业改革的组织领导，不等待、不观望，下大决心，尽快在国有企业改革重要领域和关键环节取得新成效。
　　要完善党委在企业运行中的职能行使机制，对重要人事任免，党委在职能范围内发挥作用，在选人用人上把好政治关、廉洁关。党委主要管方向，管中央决策落实，不参与日常经营决策。同时，党委要积极结合国企改革，结合去产能工作，做好全体职工的思想工作。
　　第三，必须紧紧围绕国有经济战略性布局。
　　国企改革并非孤立，与国有经济战略性布局必须相辅相成、同步推进，缺乏战略性布局的国企改革很可能迷失改革的方向。在东北地区国企改革试验区，要继续按照“有进有退、有所为有所不为”“进而有为、退而有序”的原则，沿着商业性行业和公益性行业两条线，加快推进国有企业分类改革，推动国有经济布局和结构调整步伐。
　　从有关经济社会发展的方向出发，从国有资本总体长期回报出发，优化国有资本布局，增强国有资本流动性。在具体行业，到底应做多大，有多大规模国有资本，视行业发展情况而定，视经济社会发展需要而定，不预设条条框框。加快推进国有企业分类改革，商业竞争类国有企业要成为真正的市场竞争主体，公益类国有企业要构建服务标准、财务标准。加快国有经济布局调整步伐，将国有经济集中在军工、重要基础设施、重要公共产品提供等关键领域。通过股权转让、资产变现等方式，推动国企股权多元化。鼓励地方政府根据当地经济社会发展需要，自主选择地方国企改革方式和国有资本配置格局，建立容错机制，允许地方大胆试验、试点乃至试错。
　　在东北地区国企改革试验区，要特别重视东北地区的中央企业改革。吉林省国有企业中央企占80%，黑龙江省央企占一半以上，辽宁省的钢铁石化企业都是央企为主。对东北地区央企的改革，建议在集团层面加大改革力度的同时，加快能源、电信等行业体制改革，放宽准入，鼓励社会资本进入。同时，将部分当地中央企业分立、分拆，或将其部分股权划归地方，或充实地方社保基金，增强改革动力，这也有助于推动央企与地方经济对接。

国家发改委宏观院观点：推动东北地区国企改革 不妨设立国企改革试验区

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