控制供地+货币超发=高房价——英国住房制度启示录

首席房地产研究员：夏磊
研究员：俞涛
联系人：郑南宏  赵璇

导读

房地产是周期之母，事关国计民生。住房制度则是一国之重器。有因必有果，有什么样的制度和政策，就有什么样的市场运行结果，住房制度是深植于一国房地产市场的基因密码。
促进市场平稳健康发展，根本上取决于住房制度改革和长效机制建设。我们已经全面解码了租赁市场全球典范的德国、创造高住房自有率奇迹的新加坡、深陷高房价之困的中国香港、经历60年房地产大牛市却骤然落幕的美国和房地产市场大起大落的日本。
英国是最早出现政府干预住房市场的国家，也是香港住房模式的启蒙。对比香港，英国居民居住品质高，且具有浓郁的田园特色，但房价同样呈长期上涨趋势，居民购房面临较大压力。本期我们继续追本溯源，深入研究英国住房制度，探索美好田园与房价长期上涨的深层成因。

摘要

英国住房市场表现
英国房价长期跑赢通胀、领先全球，虽有周期变动，但是总体上涨。1917-2017年，英国名义房价指数上涨888倍、年均涨幅达7%，同期，CPI仅上涨48倍、年均4%。国际对比看，1970-2017年，英国名义房价指数上涨52.8倍，明显高于意大利、法国、美国、德国、日本分别33.9、16.1、12.5、2.3和2.3倍的涨幅。近一百年，英国房地产市场还经历过四轮房价快涨、大涨的“快牛”现象，房价在短暂的趋稳或下跌之后总是重新上涨。2017年，名义房价指数较次贷危机前最高点的2007年累计上涨了20%、实际房价也已接近历史高点。
英国住房制度四大支柱
（1）土地制度以自由保有为主，土地规划重视环境保护
土地私有，但分配不均。英国实行独特的保有制度，土地名义上归属王室，但土地的自由保有者可以永久保有与自由转让土地，是实质上的土地所有者，英国80%的土地由私人部门自由保有。英国的资产阶级革命和工业革命并未颠覆英国近千年来的封建土地制度和分配情况，三分之一的土地仍掌握在极少数贵族手中，土地集中度在欧洲发达国家中明显较高。
英国政府的土地规划理念重保护轻开发，住宅用地占比显著偏低。尽管土地多为私人实质所有，但发展权归属于政府，房地产开发须向地方政府申请规划许可。英国政府重视保护乡村与生态环境，将约50%的土地划为保护区，特别是在大城市周边设置绿带，控制大城市开发规模，限制了可供开发的土地。政府轻视开发需求，40%的地区缺乏满足人口持续增长的住房规划，新开发项目要求60%来自于土地重新开发。截至2005年，英格兰已开发用地占比9.8%、住宅用地占比仅1.1%。住宅用地供给不足，导致地价大幅攀升，1963-2002年，英国住宅用地价格上涨112倍，远高于同期房价45倍的涨幅。
（2）货币金融制度发达自由
80年代以来金融自由化，货币增长偏快，通胀程度较高。撒切尔夫人执政后，摒弃英国奉行已久的凯恩斯主义政策，大力推行“新自由主义”，主张放松管制、减税和私有化，特别是在金融领域开启自由化浪潮，包括取消外汇管制、取消信用约束、存贷款利率完全市场化、放松住房金融管制、改革资本市场的“大爆炸”等。英国的金融自由化和国际金融地位的重新崛起，大力刺激了货币增长。1980-2014年，英国M2与名义GDP的年均增速差高达4.6个百分点，在主要发达经济体中处于明显偏高水平。1950-2017年，英国CPI年均增速达4.8%，高于多数欧洲主要发达国家，更是德国的两倍。
住房金融体系从80年代之前以建房合作社为主的互助性体系，转变为以银行为主的市场化体系。建房合作社起源于18世纪70年代，后逐渐发展成为互助性、专业性的住房抵押贷款发放机构。受益于自身的互助性质、政府的税收优惠和银行面临的信用扩张约束，建房合作社在80年代前垄断英国住房金融市场，市占率达80%，房贷利率较为稳定。80年代之后，由于政府放松金融管制，住房金融市场竞争加剧，银行为主的市场化机构大量发放抵押贷款，还有阿倍国民、哈利法克斯等多家大型建房合作社转型为银行，形成了市场化的住房金融体系，银行占比约2/3，仍保持互助性质的建房合作社占比约1/4。
首付低期限长，居民杠杆较高。在英国，主流的首付比例通常为20-30%，如果贷款购房者资质较好且愿意承担更高的初始利率，甚至可以零首付。2017年，英国居民平均首付比例为28%，其中首次购房的比例更低至21%，国际对比看显著偏低。抵押贷款的期限较长，存量贷款平均剩余期限保持在22年以上，半数以上的贷款期限超25年。英国居民部门杠杆在发达国家中处于显著偏高水平。2017年，英国居民部门负债占GDP比重达87%，高于发达国家76%的平均水平。
（3）税收制度重交易轻保有
交易环节对二套住房征收重税，抑制投机。土地印花税根据住房价值征收，采取超额累进税率，购买首套住房税率0-12%，二套及以上各档税率提高3或4个百分点且免税额度更低。对转让投资性住房的收益征收资本利得税，个人所得税税率为20%的基本纳税人，资本利得税税率为18%；个税税率为40%或45%的高薪及附加税率纳税人，资本利得税税率为28%。此外，居民去世前7年内赠与财产和去世后的遗产须缴纳遗产税，最高税率40%。
保有环节税制历史悠久，税负较轻。英国自17世纪开始对存量住房征收房地产税，目前主要为市政税。市政税实行住房分级定额征收，即根据住房价值划分住房等级，地方行政区内同一等级住房纳税额相同。2017年平均税率仅约1.8%，如考虑房价上涨因素，则实际税负更轻。市政税是地方财政收入重要来源，2016年占地方本级财政收入43%，主要用于公共服务支出。居民出租住房的租金所得须纳入个人所得，征收个人所得税，税率最高45%。
（4）住房保障制度以租赁为核心
英国住房保障一直以租赁为主，供给由政府到市场。二战后至80年代前，中央财政提供补贴，地方政府直接建设低价出租的社会住房。1946-1979年社会住房竣工量占全国住房竣工量的50%，英国套户比也在1971年达到1。80年代以后，政府削减直接建房规模，转向更多支持住房协会建设和要求房企配建社会住房，并将各类保障性住房统一纳入可负担住房体系。可负担住房可租可售，以租为主。2016年，英格兰新增租赁型可负担住房3.1万套，占新增可负担住房的74%。
80年代后政府增加对购房自住需求的保障。1980年撒切尔政府推出“购买权计划”，允许社会住房的长期租户折价购买所租住房，此后英国政府多次加大社会住房私有化优惠力度和范围。1980-2004年，英格兰共出售社会住房182万套，占当前住房存量的7.8%，推动住房自有率从55%提升到69%。随着可售社会住房减少，政府推出其他手段以支持低收入的无房家庭购房，包括供应共享产权房、首次置业房等出售型可负担住房，发放股本贷款，给予购房储蓄补贴等。
政府向低收入或失业的租房家庭提供住房补贴，以可负担住房家庭为主。80年代以来，政府的住房补贴逐渐从供给端转向需求端，2016年，租住可负担住房和私人住房的家庭中，分别有59%和22%的家庭领取补贴。
风险提示：英国与中国经济、文化、制度等差异影响经验适用性

目录
1 百年房地产见证四轮快牛
1.1 英国房价百年上涨888倍，共经历四轮快牛
1.2 第一轮快牛（1917-1937年）：一战加剧住房短缺，政府支持住房供给、促使房价平稳
1.3 第二轮快牛（1938-1957年）：二战导致住房再次短缺，政府大规模建房、稳定房价
1.4 第三轮快牛（1958-1993年）：住房供给市场化、适龄购房人群增加、三次石油危机，驱动英国最长最强房地产牛市
1.5 第四轮快牛（1994-2012年）：移民流入和货币金融刺激创造牛市，次贷危机终结牛市
2 英国住房制度的四大支柱
2.1 以居民自由保有为主、重视环境保护的土地制度
2.1.1 土地以私有为主，但分配不均
2.1.2 土地利用重视环境保护
2.1.3 住宅用地供给不足，地价涨幅显著
2.2 高度自由的货币金融制度
2.2.1 80年代以来英国的金融自由化
2.2.2 市场化的住房金融体系，贷款发放机构以银行为主
2.2.3 抵押贷款首付低、期限长，居民杠杆水平较高
2.3 税收制度重交易轻保有，抑制投机炒房
2.3.1 土地印花税
2.3.2 资本利得税
2.3.3 遗产税
2.3.4 以市政税为主的房地产税
2.3.5 租金收入所得税
2.4 住房保障制度以租赁为核心
2.4.1 住房供给保障以租赁为主
2.4.2 80年代后增加对购房需求的保障
2.4.3 给予低收入租赁家庭住房补贴

正文

1  百年房地产见证四轮快牛

1.1 英国房价百年上涨888倍，共经历四轮快牛
英国房价长期上涨，大幅跑赢通胀。1917-2017年，英国名义房价指数上涨888倍，年均涨幅达7%；同期，CPI上涨48倍，年均涨幅4%。

英国房价涨幅显著跑赢其他主要发达经济体。1970-2017年，英国名义房价指数上涨52.8倍，明显高于同期意大利、法国、美国、德国、日本分别33.9、16.1、12.5、2.3和2.3倍的涨幅。

伦敦等主要大城市涨幅更突出。伦敦是英国政治、经济、文化、金融中心，伦敦以0.65%的土地占比，承载了超过20%的经济总增加值和13%的人口，房价涨幅领跑全国。1995-2018年，伦敦房价累计上涨540%，年均涨幅8.4%，明显高于全国308%和6.3%的水平。同期，剑桥、牛津、曼彻斯特、卡迪夫等大城市年均涨幅分别为7.9%、7.6%、7.4%和6.4%，也都高于全国水平。

近一百年，英国房价除了实现888倍的累计涨幅，还经历过四轮房价快涨、大涨的“快牛”行情。英国房价在短暂的趋稳或下跌之后总是重新上涨。2017年，名义房价指数较次贷危机前最高点的2007年累计上涨了20%、实际房价已接近历史高点。

1.2 第一轮快牛（1917-1937年）：一战加剧住房短缺，政府支持住房供给、促使房价平稳

（1）牛市的起因：城市化累积的住房缺口在一战后进一步扩大
城市化进程基本完成，但住房仍短缺、且质量不高。19世纪中后期，越来越多的农村人口涌入城市成为雇佣工人，城市化率继续快速提高，英格兰和威尔士的城市化率从1851年的50%提升至1911年的78%。但工业化生产吸收了更多的资本，住房建设则不足、出现严重短缺，房价与租金日益上涨。工人收入有限，只能通过随意搭建窝棚或多人合租以降低租金，逐渐形成贫民窟。此外，私人部门追求利润最大化，在狭小的区域内建造了大量低质量房屋，如背靠背式住房，采光不足、空气流通性差、缺少洗浴和垃圾处理等环卫设施，严重影响居民健康，住房问题愈发严重。

一战加剧住房短缺。战争期间，一方面，许多住房在战争中遭到损坏；另一方面，住房建设基本停止。住房供给缺口不断扩大，房租急剧上升，1915年格拉斯哥、曼彻斯特等地发生集体抗租运动和动乱。大战结束后初期，英格兰与威尔士住房缺口达到60万套，随着大批退伍军人回国并出现结婚潮，而住房建设规模还较低，住房短缺进一步加剧，到1921年住房缺口超过80万套。
（2）牛市的结束：政府补贴建房、放松租金管制，推动住房建设
1918年，时任英国首相的劳合﹒乔治在大选中提出，将建设“适合英雄们居住的家园”，以满足民众的住房需求。
英国政府提供住房建设补贴，并开始直接参与住房建设。1919年，政府颁布《住房和城镇规划法》（《艾迪生法》），明确鼓励地方政府参与社会住房建设并以合理价格出租给居民，中央财政对地方政府的住房建设予以补贴，目标在3年内建成50万套。该法案的出台标志着英国政府开始直接干预住房领域，特别是住房供给。同年，政府颁布《住房（附加权力）法》，补贴私人部门建房，对符合标准的新建住房，无论用于出租还是出售，私人部门建设者可一次性获得130-160英镑/套的补贴。由于政府补贴成本过高，《艾迪生法》于1922年停止，实际完成21.3万套。1923年，政府颁布《住房法》（《张伯伦法》），规定无论是地方政府还是私人部门建设者，中央政府按照每套住房补贴20年、每年6英镑的标准进行补贴。1924年的《住房（金融供给）法》（《惠特利法》）提高对地方政府建设的租赁住房的补贴标准至补贴40年、每年9英镑。1930年，政府颁布《住房法》（《格林伍德法》），提出清除改造贫民窟，规定根据改造区重新安置的人数发放补贴，并允许地方政府按照需求提供租金折扣。

放松一战期间开始实施的租金管制，进一步推动私人建房。1923年，《租金和按揭利率限制法》颁布，解除对空房的租金管制。1933年，《租金和按揭利率增长（修正）法》颁布，解除对高价值房屋和中等价值房屋的租金管制。

供给显著增加，房价平稳。在政府对住房建设的大力支持下，新建成住房由1923年的8.6万套增长至1938年的33.2万套，期间累计建成住房375万套。名义房价增速显著回落，1927-1937年，房价波动保持在5%的幅度以内。

1.3 第二轮快牛（1938-1957年）：二战导致住房再次短缺，政府大规模建房、稳定房价

（1）牛市的起因：二战导致住房供给再次短缺
二战毁坏英国15%的住房。二战期间，英国作为主要参战国之一，遭受德国多次空袭，约200万套住房遭到破坏，占存量住房比重达15%。
（2）牛市的结束：政府直接建房、主导住房建设
开发新城镇，疏散城市拥挤人口。1945年新城镇委员会（New Towns Commission）成立，主要职责是对新城镇设立的各项环节进行研究，加快对新城镇的开发。1946年，《新城镇法》颁布，成立新城镇开发公司（New Town Development Corporation），负责新城镇的设计、开发及管理工作，新城镇建设正式启动。英国政府通过建设新城镇，为居民提供新的住所，以疏散人口过剩的大城市。1946-1970年，英国共建成33座新城，容纳约200万人。
政府直接参与并主导住房建设。1942年，“福利国家之父”贝弗里奇的《贝弗里奇报告》公布，成为英国向福利国家改革的基石，报告提出“我们现在没有足够的房屋以及足够好的住房。消灭贫穷意味着需要规划城乡，并建设更多更好的房屋”。二战结束后，以艾德礼为首的工党政府上台，倡导国家干预原则，提出建设福利国家，艾德礼于1948年宣布英国第一个建成了福利国家。住房政策成为英国福利制度改革的重要组成部分，为解决住房短缺问题，政府于1946年颁布《住房（财政拨款和其他住房供给）法》，提高对地方政府的建房补贴，鼓励地方政府积极供应以低于成本的价格出租社会住房。1949年，政府颁布新版《住房法》，规定取消地方政府只对工人阶级供应住房的限制，再次提高对地方政府的建房补贴，并为私人房东和业主提供住房改善津贴。
住房建设规模大幅增加，房价平稳。1946年，英国新完工住房仅6.2万套，到五十年代，则基本保持在每年30万套左右，1954年最高达35.4万套。地方政府占比保持在50%以上，占据主导地位。名义房价增速迅速回落，1949-1957年，房价波动一直保持在10%的幅度以内。

1.4 第三轮快牛（1958-1993年）：住房供给市场化、适龄购房人群增加、三次石油危机，驱动英国最长最强房地产牛市

（1）牛市的起因
1958-1994年，政府推动住房供给市场化，同时适龄购房人群显著增加，加上三次石油危机冲击，共同驱动英国房地产出现最长最强的一轮牛市。
1）政府推动住房供给的市场化、但供给不足
住房基本充足，政府降低对住房领域的干预。1961年，英国套户比达到0.99，住房短缺问题基本得以解决，政府逐渐开始放松租金管制、降低社会住房建设规模、实施社会住房私有化政策，推动住房供给的市场化。

放松租金管制。1951-1964年，执政党保守党认为租金管制打击了租赁住房投资的积极性，希望租金可以回归市场化。因此，1957年政府颁布《租赁法》，计划解除500万套受租金管制的住房，以刺激私人租赁住房的供应，截至1965年，约有250万套住房解除管制。但不少房东为摆脱租金管制上调房租，利用各种手段赶走原本受租金管制保护的租户后再出租，导致房租上涨较快。尽管1965年政府修订《租赁法》，提出租期保障和“公平租金”条例，但在主要城市中，公平租金的价格远低于市场租金，私人投资建设租赁住房的动力不足，私人租赁住房的建设规模远低于社会住房。1951-1980年，私人租赁住房数量从713万套减少至245万套，占英国租赁住房比重从52%下降至11%。

财政压力迫使英国政府推行社会住房私有化。二战以后，英国经济增长放缓，为刺激消费和投资，英国政府加大对工业、交通运输、农业以及商业的补贴；同时，政府的福利开支规模也持续提升，财政负担过重。1958年以后，英国政府财政缺口显著扩大，1975年赤字率高达6%。而福利支出占GDP比重由1951年的16%上升至1976年的26%。为减少社会住房开支，1980年，英国政府修订《住房法》，推出“购买权”政策（Right to Buy），规定凡是租住在社会住房的租户有权优先、优惠购买其所租住房，租户在住满3年后即可折价购买所租住房，居住时间越久则折扣越多，最多可优惠房价50%；1984年，《住房和建筑控制法》颁布，降低基础居住年限、加大最高优惠力度，最高优惠比例可达60%；1986年，《住房和规划法》颁布，对居住条件较差的公寓式社会住房提供了更大的优惠，最高折扣率可达70%。

政府建房规模见顶回落而私人建房规模平稳，新完工住房持续缩减、新增住房供给逐渐由私人部门主导。1953年，地方政府完工住房达到历史最高24.5万套后，就不断降低，60年代年均15.4万套、70年代年均12.9万套、80年代年均仅3.9万套；私人部门的占比从50%提升至80年代的超过70%、占据主导地位，但规模则稳定在每年17万套上下的水平，未能弥补政府建房的缺口。因此全国新完工住房的规模，从1968年最高峰的42.6万套，持续下降至80年代以后的每年不足25万套。

2）适龄购房人口大幅增长、政府加大需求端金融税收支持
二战后的“婴儿潮”中出生的人口，逐渐步入置业年龄，成为需求主力。上世纪50-60年代，英国25-44岁人口规模基本保持在1400万人左右，但70-80年代出现一轮显著增长，到1994年增长至接近1700万，累计增幅达20%。其中，1972年和1986年的人口增速均高达1.9%。

政府通过金融、税收政策，支持需求释放。1979年撒切尔政府发表“帮助家庭”为主题的宣言，强调促进住房自有。一是开启金融自由化浪潮，促进住房金融蓬勃发展。一方面，银行开始大力开拓住房抵押贷款业务。另一方面，建房合作社自身也不断向市场化转型、强化竞争。1982年一季度至1992年二季度，银行的居民贷款余额占GDP比重从30%提高至63%。二是提高房贷利息抵税的减免上限，从1974年的2.5万英镑提高至1983年的3万英镑。

3）三次石油危机推升通胀
70-90年代，全球爆发三次石油危机。第一次为1973-1975年，油价从3.3美元/桶上涨至11.5美元/桶；第二次为1978-1980年，油价从14.0美元/桶上涨至36.8美元/桶；第三次为1988-1990年，油价从14.9美元/桶上涨至23.7美元/桶。油价上涨推动通胀水平大幅提升，1975年、1980年、1991年，英国CPI分别高达23%、15%和8%。

（2）牛市的结束：适龄购房人口减少、央行加息、税收优惠缩减，购房需求大幅减少
进入90年代以后，英国25-44岁的人口规模趋于平稳，基本保持在1700万人的水平。
1988年起英国央行连续加息。1987-1989年英国连续三年名义GDP增速超过10%，经济出现过热迹象。为防止70年代的恶性通胀再次出现，抑制过度投机，英国央行将基准利率从1988年6月的7.38%提高到1989年10月的14.88%。
1988年8月，英国取消按揭利率双重减免政策，不再允许夫妻二人共同享有减免优惠。
在适龄人口趋稳、政策收紧的双重制约下，英国历史上最长最强的牛市彻底终结。

1.5 第四轮快牛（1994-2012年）：移民流入和货币金融刺激创造牛市，次贷危机终结牛市

（1）牛市的起因：移民流入推动英国人口快速增长，叠加货币金融刺激
良好的经济增长和就业前景吸引大量移民，推动人口增长。80年代以后，英国经济在撒切尔夫人的领导下得以恢复并缓慢增长。1997年，以布莱尔政府为首的工党政府上台执政，提出“第三条道路”的改革方向，英国经济保持温和增长。1997-2007年，英国GDP年均实际增长率为2.9%，显著高于德国的1.7%以及法国的2.4%。失业率也持续降低至历史低位，2015年9月仅4.7%。在良好的经济增长和就业机会的吸引下，人口显著净流入，2004年之后基本保持20万人每年。在移民增长的带动下，英国人口净增长规模也回升至历史高位水平，2005年之后基本保持50万人每年的高位水平。1994-2012年，英国总人口净增加599万人，同期移民人口净增308万人、对人口增长贡献率高达51%。

货币超发、住房金融刺激。撒切尔夫人执政后，大力推行“新自由主义”，开启英国的金融自由化浪潮。从90年代开始，英国货币显著超发，M2占GDP比重从1990年的73%提高到2010年的133%。央行基准利率较70-80年代末显著下降至在5-6%的水平。金融机构积极投放住房抵押贷款，LTV为75%、两年固定期按揭贷款（2+N，前两年利率固定、两年后浮动）的利率与无风险利率差额一度低至0.04%；购房首付比例普遍只需10-20%，部分机构甚至提供零首付产品；此外，金融机构对居民收入、消费、信用记录等审查不严格，允许购房者采用自我认证的方式申请贷款，不要求进行还款能力测试，并提供只付利息贷款，刺激居民加杠杆。

90年代以来，新完工住房基本保持在20万套每年的较低水平。一方面，住房协会的社会住房建设规模较低、进度较慢，年均完工住房仅2.7万套；另一方面，政府批复开发商用地申请速度较慢，私人部门年均完工住房规模也一直未超过20万套。

（2）牛市的结束：美国次贷危机波及英国，货币和金融政策紧缩
2008年，美国爆发次贷危机，引发金融市场震荡，波及英国资本市场。银行等金融机构纷纷调高贷款利率与首付比例，房贷利率与无风险利率的利差大幅增加了3-5个百分点，严重压制居民的信贷需求。英国房地产市场陷入低迷，交易量大幅萎缩，2008年成交金额同比减少41%，房价出现下跌，第四轮牛市终结。

2  英国住房制度的四大支柱

2.1  以居民自由保有为主、重视环境保护的土地制度
2.1.1 土地以私有为主，但分配不均
英国实行土地保有制度，土地名义上归属王室、实质上由自由保有权人所有。十一世纪中期，诺曼人占领英格兰，宣布英国所有土地归属国王。国王将土地分封给封臣，封臣可再往下分封，逐渐形成土地保有制度（land tenure）。中世纪开始，依据保有人拥有的土地权利和义务，分为自由保有权、公簿保有权和租用保有权。自由保有权（freehold）指持有人对土地拥有完全的处置权，根据能否继承又分为三种：（1）自由继承地产权（fee simple）指持有人死亡后，土地可由其继承人（包括独立法人）继承，实质上等同于土地所有权；（2）限定继承地产权（fee tail）指土地只可由持有人的直系亲属继承；（3）终身地产权（life estate）指土地处置权只存续于持有者生前，在其死亡后土地须归还领主或国王。公簿保有权（copyhold）指农民在租地时从庄园法庭获得文书记录副本以兹证明，可终身或世代拥有土地占有权，但须向地主提供不定时劳役服务或缴纳地租。租用保有权（leasehold）指拥有不超过999年的土地使用权，期间须向自由保有者支付地租（ground rent），如购买公寓一般只拥有99年土地使用权、每年缴纳的地租通常不超过400英镑。1922年英国颁布《财产法》，废除公簿保有权，1925年又取消限定继承地产权和终身地产权，促使其通过补偿等方式转为自由继承地产权。目前，自由继承地产权和租用保有权是英国普通法上仅存的两种合法保有权，其中自由继承地产权最为普遍，自由保有权人是实质上的土地所有者。

英国80%的土地为私人部门所有，但分配不均，贵族占有大量土地。20世纪70年代，王室持有1%的土地，政府和国企共持有19%的土地。而私人部门则持有约80%的土地，其中，贵族持有全国32%的土地，占私人部门的比重高达40%。

2.1.2 土地利用重视环境保护
土地发展权归属政府，开发须获得规划许可。土地发展权是指对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人突破原有的土地利用形式，改变土地现有用途或提高土地利用程度的权利。《1947年城乡规划法》规定土地发展权收归政府，所有建筑、工程、矿业开采等项目，或对现有规划用途做出改变，均需向地方政府申请规划许可证，并要求所有地区编制发展规划。由于英国大多数土地由私人所有，政府通过分离土地发展权，为全面实施规划控制与管理提供了保障。
英国的土地利用规划起源于工业革命完成后对公共卫生与住房问题的关注，奠定了重视环境的理念。英国作为率先展开工业革命的国家，也是最早开启大规模城市化的国家之一，城市人口急剧膨胀带来了住房拥挤、贫民窟、卫生条件差、环境污染、传染病流行等典型城市病。1848年以后，英国颁布多部《公共卫生法》与《工人阶级住房法》，授权地方政府制定住房建设法规，控制街道宽度与建筑物高度、结构与布局，拆除不合格住房。1909年，英国颁布首部城市规划法规《1909年住房和城镇规划法》，中央政府授权地方政府编制规划法案，控制新居住区发展；1932年，英国出台《1932年城乡规划法》，首次将乡村纳入规划保护范畴；1935年，《限制带状开发法》颁布，要求控制道路沿线开发活动蔓延，避免过度占用乡村土地。

经过一个半世纪的发展，英国形成了重视环境保护的土地利用制度，具有保护区占比高、严控大城市规模、注重土地再开发、规划审批严格等四大特征。
（1）设置大量自然保护区，受保护土地占比约一半。目前，英国设有特殊科研价值地、特殊保护区、特别保育区、自然风景区、绿带、国家公园等多类保护区。以英格兰为例，保护区域土地面积约占英格兰土地的一半，受保护土地比重约为OECD国家平均水平的两倍。

（2）在大城市周边设置绿带，严格控制大城市规模。20世纪40年代后，随着大城市的不断发展，城区蔓延与占用乡村土地问题日益严重，伦敦、兰开夏郡、南威尔士等多个地区在制定区域规划时，都强调必须将剩余人口安置到新的、已扩建的城镇，不再允许大城市向乡村无节制蔓延。50年代开始，英国政府陆续在伦敦、伯明翰等城市周边建立绿带，严格限制绿带的土地开发，英格兰有13%的土地划分为绿带，且至今保护良好，有效限制了城市蔓延（Urban Sprawl）。国际上，日本、韩国、澳大利亚等国家也曾建立环城绿带，但随着城市扩张压力不断加大，绿带用地管制被迫逐渐放松，如东京绿带已基本成为城市建成区，首尔绿带也部分转变为城市建设用地。

（3）注重土地再开发，提高城市土地利用效率。20世纪90年代中期以后，政府要求新开发用地中60%为已开发土地，鼓励私人开发棕地，即利用后闲置的、遗弃的或未充分利用的土地。2017财年，英国54%的新建住宅来自土地再开发。

（4）规划审批综合考虑多方面因素，历时长、标准严。英国规划许可申请需要遵循一整套严格的程序，包括申请前的咨询、项目公示、公众咨询、规划委员会审查等。地方规划部门将首先评估开发项目是否符合国家与地方规划政策，其次采取环境影响评估程序，并综合考虑是否有助于当地经济发展，是否影响历史建筑，以及项目建筑规模、布局、选址、设计、外观、美化环境等其他因素，最终决定是否予以批准。从审批时长看，2011年以前，住宅项目获得规划许可证平均需要44周，41%的项目超过1年，6%的项目甚至近3年。从审批结果看，2017年，英格兰大型住宅项目（超过十套）与小型住宅项目修建审批通过率分别仅有41%与26%。

2.1.3 住宅用地供给不足，地价涨幅显著
英国住宅用地占比较低，英格兰仅1%。英国土地利用重视环保，客观上导致开发用地供给不足。截至2005年，英格兰87.5%的土地为绿地，已开发用地占比9.8%，住宅用地仅占1.1%。

住宅用地价格显著上涨，涨幅高于房价。1963-2002年，英国住宅用地价格指数上涨112倍，是同期房价涨幅的2.5倍，是土地成本的重要因素。分地区看，伦敦地价远超英格兰其他地区。

2.2  高度自由的货币金融制度
2.2.1 80年代以来英国的金融自由化
20世纪80年代之前，英国面临经济滞胀和金融影响力减弱的双重困局。二战以后，英国经济增长相对缓慢，在世界主要发达经济体中的地位有所下降，“英国病”初现。60-70年代，布雷顿森林体系解体和石油价格冲击使得英国经济陷入滞胀，“英国病”激化。同时，伦敦的国际金融中心地位也不断衰退。伦敦在17-18世纪曾是英国乃至整个世界最重要的金融中心，19世纪初更达鼎盛，几乎主导世界上各种商业活动及国际金融活动，是全球最大的外汇交易中心。但二战以后，英国实行严厉的政府管制，金融管制苛刻，伦敦的金融业务开始萧条冷落，特别是股票市场业务渐渐流向纽约。
撒切尔夫人执政后，开启英国的金融自由化浪潮。撒切尔夫人摒弃英国奉行已久的凯恩斯主义政策，大力推行“新自由主义”，主张放松管制、减税和私有化。特别是在金融领域，采取了一系列举措，包括取消外汇管制、取消信用约束、存贷款利率完全市场化、放松住房金融管制、改革资本市场的“大爆炸”等。

金融自由化浪潮，使得金融为主的现代服务业替代制造业成为英国的支柱产业。英国作为世界工业革命的起源地，20世纪80年代前，以工业为支柱产业，制造业占总增加值GVA的比重超过30%。但90年代之后，制造业的占比下降至不足20%，而金融、商业服务、租赁与房地产的占比则不断提升，超越制造业，2015年占比达37.1%。

英国的金融自由化和国际金融地位的重新崛起，大力刺激了货币增长。与历史对比，60-70年代，英国M4占GDP比重基本稳定在50%左右，而80年代以后显著攀升，2009年创历史最高的137%，2018年为114%，较70年代末翻番。在主要发达经济体中，1980-2014年，英国M2与名义GDP的年均增速差高达4.6个百分点，处于明显偏高水平。

2.2.2 市场化的住房金融体系，贷款发放机构以银行为主
80年代之前，互助性质的建房合作社（Building Society）垄断住房金融市场。80年代之后，住房金融体系市场化，银行逐渐占据主导地位。
（1）20世纪80年代以前，建房合作社垄断住房金融市场
建房合作社（Building Society）起源于18世纪70年代，逐渐发展成为互助性、专业性的住房抵押贷款发放机构。1775年，英国首个建房合作社——凯特利建房合作社（Ketley's Building Society）在伯明翰成立，此后各地相继成立建房合作社。早期的建房合作社，主要是产业工人为建造和购买住房而在一定范围内集资运作的短期存续的互助性组织，规模大约在20至30人，每位成员定期缴纳资金，合作社汇集资金为其成员逐个建造住房，直至每位成员都拥有住房后，建房合作社即自动解散，这种模式的合作社也称为终结型合作社（Terminating Society）。最后一个终结型合作社First Salisbury于1980年3月解散。19世纪40年代，建房合作社开始吸收没有融资建房需求的投资者的储蓄并支付利息，在合作社解散时归还储蓄款。通过吸收存款，建房合作社开拓了资金来源，也创造了长期经营的可能。1845年，英国第一家永久型建房合作社Metropolitan Equitable成立。此后，建房合作社开始向包括非成员在内的居民提供住房抵押贷款，标志着建房合作社逐渐从小规模的互助社团向专业性的住房抵押贷款发放机构转变。由于早期的建房合作社为小规模、终结型，因此建房合作社数量较多，1900年，英国有2286家建房合作社、总资产6000万英镑。随着建房合作社的永久化和对非会员的开放，以及终结型合作社的全部解散，截至1980年，建房合作社仅余273家，但总资产达538亿英镑，其中424亿为抵押贷款。

80年代以前，建房合作社的抵押贷款利率较为稳定。多数建房合作社均为建房合作社协会（Building Societies Association，简称“BSA”）的成员。BSA推荐（recommend）的抵押贷款利率，成员合作社通常会遵照执行，有较强的约束作用，形成了利率卡特尔（Cartel），限制了行业的利率竞争。由于推荐利率调整频率较低，保持了按揭利率的稳定。

20世纪80年代以前，建房合作社在住房金融市场占据垄断地位。一方面，由于建房合作社的互助性质和英国政府的税收支持，建房合作社的存款利率较高，具有吸储优势。建房合作社作为互助机构，由成员所有，没有股东，因此不追求利润最大化，主要目的是通过长期相对稳定的利率来满足存款人对高利率以及借款人对低利率的需求。建房合作社的互助性质有助于住房保障，因此英国政府通过税收优惠等政策予以支持，对建房合作社实施独特的综合税率，个人投资者和储户的分红和利息收入，直接按基础税率纳税，此外建房合作社在新会计年度开始9个月后才缴纳上一年度的税收等。建房合作社的互助性和税收优惠，形成了显著的利率优势，例如，1982年，建房合作社普通股的分红净收益率为6.25%，而清算银行的7天存款总利率（税前）为5.5%。另一方面，银行受制于政府的信用约束，也难以进入按揭市场。70年代，英国政府为了控制货币增速，实行补充特别存款安排（supplementary special deposits scheme），对银行等金融机构计息负债增速予以限制，增速过快的金融机构必须按比例缴纳无息的超额准备金。而且银行的资金来源主要来源于批发市场和零售市场中的交易类账户，与长久期的抵押贷款不匹配，不具有参与抵押贷款市场的优势。因此，建房合作社在住房金融市场长期占据垄断地位，70年代，建房合作社占存量房贷和新增房贷的比重，基本保持在80%左右。

（2）80年代之后，住房金融更加市场化，银行逐步占据主导地位
英国政府的管制放松，促使住房金融市场的竞争显著加剧。一方面，银行开始大力开拓抵押贷款和居民存款业务。1980年，英格兰银行取消补充特别存款安排、不再限制银行等存款性金融机构的负债扩张，1981年实行完全的存贷款利率市场化，为银行发展零售业务提供了基础。对于银行自身而言，70年代的滞胀和80年代初的拉美债务危机，提高了企业贷款的风险。因此银行转向收益较好、风险更低的抵押贷款业务。同时，银行也加强零售存款业务，既能充分利用分支机构，也能拓宽客源，带动保险、年金和抵押贷款产品的销售，而且能形成批发和零售两个市场的融资能力、丰富融资策略。
另一方面，建房合作社面对来自银行的外部竞争，自身也不断向市场化转型、强化竞争。在70年代，已经有非BSA成员的合作社，提供比BSA推荐利率更高的股金和短期存款账户。80年代之后，BSA主导的利率卡特尔也逐步终结。随着市场竞争的加剧，《1962年建房合作社法》对建房合作社的资产和负债的要求已构成重要障碍，因此，英国政府颁布《1986年建房合作社法》，放松对建房合作社的限制：（1）负债端不再限定于零售市场，允许通过批发市场获取资金、占比可达20%；（2）资产端不再限定于抵押贷款，允许发放无抵押贷款、投资土地或投资附属机构，合计占比不超过7.5%；（3）机构类型上允许建房合作社改组为银行等公共有限公司。随后，建房合作社出现了去互助化浪潮和集中度提升趋势。1989年，阿倍国民（Abbey Nationwide）放弃互助机构地位，成为首家改组为银行和公共有限公司的合作社。1997年，更是有五家建房合作社转型为银行，包括当时全国最大的建房合作社Halifax。在银行化和并购潮之下，建房合作社的数量从1980年的273家减少至2000年的67家，前五大合作社的总资产占比从1980年的55%提升至2000年的69%。
当前的新发放抵押贷款中，银行占比约2/3，仍保持互助性质的建房合作社占比约1/4。建房合作社的比重从80年代前的80%降至90年代初的60%，1997年由于集中银行化更骤降至36%，目前基本稳定在25%左右。而银行自1998年以来一直保持60%以上的市场份额，占据主导地位达20年。目前，前十大抵押贷款机构中，7家为银行、市占率60%，3家为建房合作社、市占率18.6%。

2.2.3 抵押贷款首付低、期限长，居民杠杆水平较高
（1）首付比例较低，期限较长
英国首付比例在国际处于显著偏低水平。在英国，主流的首付比例通常为20-30%，如果贷款购房者资质较好且愿意承担更高的初始利率，甚至可以零首付。2017年，英国居民平均首付比例为28%，其中首次购房的比例更低至21%。在美国，由联邦住房金融局（FHFA）接管的房利美与房地美对抵押贷款的相关规定是市场主流标准，其限定的合规贷款（Conforming Loan）的最低首付比例是20%；如购买FHA或PMI保险，可以实现3.5%或3%的首付，如果满足VA或RHS担保条件，更可以实现零首付，2017年新发放贷款实际平均首付比例低于20%。德国的住房贷款理论上可以零首付，但审核条件严苛，通常首付比例在20-30%。新加坡以银行贷款为主流，最低首付比例20%，符合HDB优惠贷款的购房者可只首付10%。日本仍可零首付，但银行建议的财务安全的首付水平是20%，目前实际平均首付比例在30-40%。中国香港对于居民购买首套私人住宅，银行贷款要求首付不低于40%、开发商和财务公司等要求20%，如果居民购买按揭保险可以享受10%首付，政府房屋计划的参与者最低可实现零首付，但低首付条件比较严格，目前新发放贷款的实际平均首付比例超过50%。中国大陆因城施策，各城市首套房首付比在20-35%之间，二套房首付比40-80%之间。

住房抵押贷款的期限较长。抵押贷款平均剩余年限自1990年以来保持在22年以上，2017年超过26年。2017年，51%的抵押贷款剩余年限超过25年，27%的贷款超过30年。

（2）浮动利率为主，还款方式灵活
英国实行浮动利率机制，抵押贷款利率与贷款比例、年限、收入、用途等挂钩。贷款比例与年限越高，或资产收入越低，贷款利率越高；区分自住住房与投资性住房(Buy-to-let，购房后出租)，后者抵押贷款利率更高。抵押贷款利率合同主要有三类可供选择：（1）可变利率（或标准可变利率，Standard variable rate)，利率部分参考央行基准利率，具体由贷款机构自行确定；（2）跟踪利率（Tracker rate），贷款机构设定最初利率，跟踪期间利率随央行基准利率或伦敦银行同业拆借利率变化而变化；（3）固定利率（Fixed rate），指定期间（1-5年）内采用固定利率，随后转为浮动利率，部分贷款机构会对浮动利率设定上限或下限。目前，英国抵押贷款利率大约为3.5-5.0%。

抵押贷款还款方式灵活，允许还本付息或只支付利息，但目前只付利息贷款占比很小。还本付息（Repayment）为常规还款方式，购房者每月还款包括本金与利息；只付利息（Interest only）指购房者每月只还利息，合同期满后还清贷款总额。2014年金融行为监管局（FCA）加强监管，规定购房者申请只付利息还款，须通过额外购买理财产品等方式提供还款保障。2012-2017年，只付利息的住房抵押贷款余额从3990亿英镑减少至2510亿英镑。

（3）居民部门杠杆水平较高
英国居民部门杠杆在发达国家中处于显著偏高水平。2017年，英国居民房贷余额占GDP比重42%，在主要可比发达经济体中处于中等水平；居民部门负债占GDP比重高达87%，高于发达国家76%的平均水平，也高于金融同样发达、居民热衷借贷消费的美国。

2.3  税收制度重交易轻保有，抑制投机炒房
英国税收制度中，与居民相关的房地产税种主要包括土地印花税、资本利得税、遗产税、市政税、租金收入税。税收设置上，交易环节对非首套住房征收重税，抑制投机；保有环节税收历史悠久，税负较轻。
英国实行高度集中的财政管理体制及收入分配制度，90%以上税收归属中央政府，与住房相关的5类税种仅市政税由地方政府征收并支配。

住房相关税收占全国公共部门收入比重较小。2018财年，直接与住房相关的土地印花税和市政税占公共部门收入比重较低仅6%。

2.3.1 土地印花税
英国对超过一定价值的不动产（住房或土地）交易征收土地印花税。2003年，英国政府颁布《金融法》，设置土地印花税（Stamp Duty Land Tax），替代了传统的印花税（Stamp Duty），英格兰、北爱尔兰及苏格兰开始对不动产交易征收土地印花税。2015年4月，苏格兰设置土地和建筑物交易税（Land and Buildings Transaction Tax），取代土地印花税。2018年4月，威尔士设置土地交易税（Land Transaction Tax），以取代传统印花税。
土地印花税、建筑物交易税和土地交易税采取超额累进税制，对二套及以上住房从重征税。一方面，二套住房税率更高，英格兰、北爱尔兰及威尔士的二套房税率，分别比同等房价区间的首套房高出3个百分点，苏格兰则高出4个百分点。另一方面，二套房的免税额度更低，对于首套房或者非首套房但现在无房的情况，在英格兰及北爱尔兰、苏格兰、威尔士分别享有12.5、14.5和18万英镑的税前扣除额，此外在英格兰，若房价不超过50万英镑则扣除额为30万英镑；而对于二套房，只对房价不超过4万英镑的住房免予征税，若房价不低于4万英镑则不予扣除。同时，若居民在购买第二套房的一定期限内出售原有住房，可予退税。英格兰、北爱尔兰及威尔士、苏格兰分别规定，购买第二套房36个月、18个月内出售原有住房，可要求退还土地印花税款。

对于居民购买新的租用保有权不动产，租约购买价格（lease premium）部分参照通用规则缴纳土地印花税，未来租金（rent）的净现值超过12.5万英镑的部分按1%税率缴纳土地印花税。对于居民购买存量的租用保有权不动产，则只对购买价格按照通用规则缴纳土地印花税。
2.3.2 资本利得税
居民转让投资性住房（buy-to-let，即买房后出租）或二套及以上住房时获得的收益，需缴纳资本利得税。对同时满足以下条件的住房免征资本利得税：（1）该住房为出让方唯一住房且自持有起即为主要住房；（2）未将该住房任何部分用于出租；（3）未将该住房任何部分用于商业；（4）该住房所有建筑在内的占比面积不超过5000平方米；（5）出让人购买该住房的目的不是为了获利。此外，向配偶或慈善机构赠送住房，也无须缴纳资本利得税。
资本利得税的应税收益，为转让住房收入扣除取得成本、改善住房成本及转让成本后的净额。转让成本包括房地产经纪费用、律师费用等。此外，纳税人每年还有一定额度的应税收益扣除额，年度扣除额由财政部每年核定调整。

资本利得税税率，与纳税人的收入情况及适用的个人所得税率挂钩，所得税税率越高，资本利得税率也越高。个人所得税税率为20%的基本纳税人，资本利得税税率为18%；个人所得税税率为40%高薪纳税人或45%的附加税率纳税人，资本利得税税率为28%。具体计算方式，加总个人应纳税所得（即年收入总和-个人所得免税额-其他优惠额）和资本利得净收益（资本利得应税收益-扣除额），确定个人所得税税率，再据以确定资本利得税税率，最后对个人应纳税所得和资本利得净收益分别按照所确定的个人所得税税率和资本利得税税率进行纳税。

2.3.3 遗产税
英国是最早开征遗产税的国家之一。1796年英格兰和威尔士开始征收遗产税。
遗产税税基为居民去世时全部遗产和去世前7年内赠与他人之财产的市场评估价总和，减去扣除额之后的余额。财产包括不动产、股票、现金等；扣除额由财政部确定，通常每年调整；根据赠与时间距离去世时间，由远及近地优先从赠与财产中做扣除，仍有额度时才扣除去世时遗产。

遗产税税负较重，税率最高为40%。赠与财产的遗产税由受赠与人缴纳，税率介于8-40%，赠与日期越临近去世，则税率越高。去世遗留财产的税率为40%。如果居民将超过10%的遗产赠与慈善机构，则部分遗产的税率可降为36%；如果将超过32.5万英镑扣除额部分的遗产赠与配偶或慈善机构，则免征遗产税。

2.3.4 以市政税为主的房地产税
英国对存量住房征收房地产税的历史悠久，目前为市政税。圈地运动导致英国社会问题日益严重，1601年，伊丽莎白女王一世颁布《贫困救济法》，允许地方政府强制性征税用于向贫民提供救济，事实上主要是向有形资产征税。英国房地产税的名称与征税标准经历过多次调整，由最早1662年按家中炉灶数目征收炉灶税（Hearth Tax），到1696年改按住房窗户数目征收窗户税（Window Tax），再到1851年改按可居住住房数量征收的住宅税（Inhabited House Duty），而1989年开始按人头每年定额课征社区费（Community Charge）。自1993年起，英格兰、威尔士和苏格兰实行以住房价值为基础的市政税（Council Tax）。
北爱尔兰现行的房地产税为本土税（domestic rate），也是以住房价值为基础。税基为2005年1月1日的住房价值。税率为地区税率（regional rate）和行政区税率（district rate）之和，其中地区税率由北爱尔兰行政部门（Northern Ireland Executive）确定，但须经北爱尔兰议会（Northern Ireland Assembly）审议通过；行政区税率则由各地方议会确定。
（1）市政税征收标准
英国住房根据住房价值划分等级。英格兰与苏格兰的住房基于1991年4月1日的价值划分为A-H八个等级；威尔士的住房基于2003年4月1日的价值分为A-I九个等级。基期之后的新建住房按照可比的基期价格进行分类。英国住房以A-D级为主，2018年英格兰的A-D级住房合计占比80%。

市政税根据住房等级实行定额征收，地方行政区内同一等级住房纳税额相同。D级为基准税级，各地方政府根据当年财政预算的支出缺口确定D级住房应纳税额，其他等级住房的应纳税额等于D级住房纳税额乘以各等级的税收乘数。税收乘数介于6/9-21/9，住房价值和等级越高，则乘数越大，应纳市政税越多。

市政税减免和优惠政策。英国政府针对只有全日制学生或未成年人居住的住房、武装部队宿舍、破产人员留下的空置住房、慈善机构拥有的空置住房等情况减免市政税。市政税全额课税的基准条件是至少两名成年人在其住房居住，如住房中只有一名成年人，可减免25%；如果是空置住房，可减免50%，但对于空置两年及以上的住房，地方政府可征收双倍市政税，以避免住房长期空置；对于有伤残人士居住的住房，可降低其住房纳税等级。
（2）市政税是地方政府财政收入的重要来源
市政税是地方政府主力税种，2016-2017财年，英格兰市政税合计征收261亿英镑，占地方政府本级财政收入的43%，占地方政府全部财政收入的16%。市政税主要用于公共服务，例如交通设施、消防服务、警察服务、道路清洁、娱乐设施、教育等支出。

（3）居民实际市政税负担较轻
如果按1991年住房价值来看，2017年英国市政税占住房价值比重仅约1.8%。如考虑房价上涨推升住房价值，则实际税率更低。1991-2017年英国名义房价指数上涨276%，因此实际税率不到1%。

2.3.5 租金收入所得税
住房出租所得须纳入个人所得，征收个人所得税。
应税租金收入为剔除住房成本之后的净租金收入，住房成本包括租赁中介费用、贷款利息、小区管理费、住房保险费、房产维护等，首次出租住房所得1000英镑租赁收入予以扣除。个人所得税实行超额累进税率，最高边际税率45%。

2.4  住房保障制度以租赁为核心
英国政府的住房保障，自诞生以来，就是以租赁为核心；保障手段从政府直接供给逐渐转向加大市场供给和需求补贴。20世纪80年代以前，英国政府的住房保障，主要为地方政府直接建设用于租赁的社会住房（2004年以后社会住房及其他保障性住房统称为可负担住房）。80年代以后，一方面，政府削减建房规模，开始更多地支持社会资本建设社会住房，逐渐建立起可负担住房体系，继续以租赁供给为主要手段，同时兼顾保障购房自住需求；另一方面在需求端实施租金补贴政策。
英国可负担住房可租可售，以租为主。可负担住房包括社会租赁住房、可负担租赁住房以及中级可负担住房三大类，其中，中级可负担住房又包括租赁型的中级租赁住房，与出售型的低成本住房如共享产权房等。可负担住房以租赁型为主，从存量看，2016年由地方政府与住房协会出租的住房分别为285万套和202万套，合计占英国住房总量17%；从增量看，2016年，英格兰分别供应社会租赁住房、可负担租赁住房、中级租赁住房0.59、2.44、0.10万套，合计占新增可负担住房供应量的74%。

政府向低收入或失业的租赁家庭提供住房补贴，主要补贴可负担住房家庭。2016年，租住可负担住房家庭中，领取住房补贴的占比59%，平均每周领取82英镑；租住私人住房家庭中，领取住房补贴的占比22%，平均每周领取103英镑。
2.4.1 住房供给保障以租赁为主
80年代前地方政府直接大规模建设租赁住房，供应了50%的新增住房、31%的存量住房。英国保障性住房建设始于19世纪末，二战后地方政府兴建大量低租金的社会住房。早在1890年，英国颁布《工人阶级住房法》，授权地方政府直接建房供工人群体居住，但建房规模较小。二战后由于房荒严重，中央政府给予地方政府大量财政补贴，兴建低租金的社会住房。从住房增量看，1946-1979年，地方政府累计建成514万套，占全国新完工住房总量的50%；从住房存量看，1951-1980年，地方政府租赁住房占全国住房总量的比重从19%提高到31%。

80年代后，政府建房减少，保障性租赁住房转由住房协会与开发商主导供应，目前英国的新增可负担住房中租赁住房仍占有74%。撒切尔政府上台后推行住房制度改革，一方面施行社会住房私有化，另一方面削减地方政府的住房供应，通过支持住房协会建设与要求开发商配建补充社会住房，并逐渐建立起可负担住房体系，将社会住房及其他保障性住房都纳入其中。1991-2016年，英格兰年均供应3.5万套租赁型可负担住房，虽然较之前1946-1979年地方政府年均15万套社会住房的水平显著减少，但仍是可负担住房的主要类型。2016年，英格兰供应租赁型可负担住房3.13万套，占比74%。

住房协会（Housing Associations）属于非营利的独立组织，是英国租赁型可负担住房建设与运营的主要机构。住房协会大部分成立于二十世纪六十年代后，早期主要协助负责城区改造工作和无家可归群体的住房供给，1974年开始获得政府公共补贴，1988年被明确为社会住房供给主体，获得地方政府大量住房转让，同时可以向私人市场借贷。从增量看，2016年住房协会供应租赁型可负担住房9620套，占英格兰租赁型可负担住房供应量的31%；从存量看，2016年英国住房产权分布中，住房协会租赁住房占比10%，而地方政府租赁住房占比仅7%。

开发商配建是租赁型可负担住房另一个重要来源。1979年，英国政府开始通过规划手段促进私人开发商建设社会住房，并在1990年《城乡规划法》第106条款中将其正式化。根据《城乡规划法》要求，房地产开发项目须向地方规划管理部门提出规划申请，而地方政府可要求开发商配建一定比例的可负担住房，并移交地方政府或住房协会。2016年，开发商供应租赁型可负担住房11810套，占英格兰租赁型可负担住房供应量的37%。
多层次的租赁型可负担住房，面向不同的收入群体，租金占市场租金的跨度为50-80%。租赁型可负担住房包括社会租赁住房、可负担租赁住房与中级租赁住房三类，分别面向低收入群体、中低收入群体和社会重要领域工作者，2016年供应占比分别为19%、78%和3%。

2.4.2 80年代后增加对购房需求的保障
80年代起，英国政府推出了多种支持购房需求的保障政策。1979年撒切尔政府推出“购买权计划”，允许长期租户折价购买所租住的社会住房。目前，英国的购房保障政策主要包括供应出售型可负担住房、给予购房额外贷款、给予购房储蓄补贴等三大类、九小类措施。
购房支持政策促进了住房自有，并以“购买权”政策效果最为突出。英国购房支持政策主要帮助低收入的无房家庭购房，其中1980-2004年英格兰私有化社会住房数量占当前住房存量的比重达7.8%。

（1）社会住房“购买权”与“获得权”
社会住房长期租户可以折价购买所居住的社会住房。1979年，撒切尔政府推出购买权（Right to Buy）计划，提出租住地方政府社会住房满三年的家庭，可以最低三折的优惠购买所居住的社会住房，但存在转让限制；1996年又推出获得权（Right to Acquire）计划，允许住房协会的长期租户折价购买所居住住房。近年来，购买权与获得权计划的优惠力度有所减弱，最高优惠金额分别不超过11与1.6万英镑。

从政策效果看，社会住房私有化政策有效提高了英国住房自有率。1980-2004财年，英格兰社会住房各年度平均销售折扣介于24-50%，共出售182万套（其中地方政府174万套），占当前住房存量的7.8%，推动住房自有率从55%提高到69%。由于80年代以后社会住房供应大幅减少，而剩余房源质量与配套不理想，叠加销售折扣下降，2005年以后社会住房私有化规模大幅减少。2005-2016财年，英格兰年均仅出售1.8万套社会住房。

（2）供应出售型可负担住房
低收入的无房家庭可以购买共享产权房。年收入不超过8万英镑（伦敦不超过9万英镑）的无房家庭，可申请购买住房协会的共享产权房的25-75%产权，并对剩余部分房产支付租金。但转售时须优先出让给住房协会，除非户主已持有全部产权。2015-2016财年，英格兰分别供应共享产权房4080与 8910套，供应规模较小。
低收入的无房家庭还可购买首次置业房，最多享受20%折扣。首次置业房售价为市场价的80%，面向40岁以下的首次购房家庭，要求年收入不超过8万英镑（伦敦不超过9万），房价不超过25万英镑（伦敦45万英镑），但5年内不得上市交易和出租，15年还款期内转售将退还部分折扣。首次置业房政策开始于2014年，英国政府要求大型房地产开发项目须配建20%的首次置业房，到2020年计划竣工20万套。

（3）股本贷款购房计划
无房家庭购买新建住房可获额外20%贷款，首付低至5%。英格兰无房家庭购买60万英镑以内的新建住房，政府可提供最多20%的股本贷款，伦敦地区最多40%，购房首付可低至5%。居民前五年无须支付利息费用，但第六年起每年征收1.75%的利息且利率逐年上升，增幅为零售价格指数加1%，贷款25年后出售住房须偿还市场价的20%。股本贷款购房计划是2013年以后政府支持居民住房自有的重要方式。2013Q2-2018Q2，英格兰股本贷款累计18万宗，合计金额99亿英镑。

（4）购房储蓄补贴
居民购房储蓄还可以获得政府少量补贴。2015年以后，首次购房且房价不超过25万英镑，伦敦不超过45万英镑，居民可申请购房储蓄补贴（Help to Buy：ISA），最高可获得3000英镑。2017年以后，政府又推出终身补贴计划（Lifetime ISA），给予18-39岁居民每年最多1000英镑补贴，但只有在购买首套房产、或60岁退休、或患不治之症才可取出。
2.4.3 给予低收入租赁家庭住房补贴
政府还向低收入或失业的租赁家庭提供住房补贴（Housing Benefit）。申请住房补贴须满足存款少于1.6万英镑、非全日制学生、非欧洲经济区求职者等条件。2016年，共有338万户家庭领取住房补贴，其中可负担住房租赁家庭233万户，占所有可负担住房租赁家庭的59%，私人住房租赁家庭105万户，占所有私人住房租赁家庭的22%。

补贴金额根据住房类型、家庭收入、住房条件等综合确定。租住可负担住房，补贴金额根据是否有多余房间、家庭收入、健康状况等决定。为鼓励充分利用住房资源，政府规定成年夫妇、或两个相同性别的16岁以下子女、或两个10岁以下子女须共用一间房间。如果租户空余一间房间，补贴金额将削减住房市场租金的14%，空余两间及以上房间，补贴金额将削减住房市场租金的25%。租住私人住房，补贴金额根据居住地址、卧室数量、收入与健康情况决定。2016年，领取补贴的可负担住房和私人住房租赁家庭户均每周补贴金额分别为82和103英镑。

住房补贴有效缓解居民租金负担。2016年，获得住房补贴的租住私人住房、地方政府可负担住房和住房协会可负担住房的家庭，租房费用占家庭收入比重分别为34.3%、27.1%和28.7%，比补贴前分别下降了4.7、8.6和9.3个百分点。

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