深化经济体制改革系列谈（四）：改革的成功“彼岸”

　　【财新网】（专栏作家张俊伟）[引语：观察中国经济体制改革，可以有不同的时间维度。以十一届三中全会为起点，在计划经济向市场经济转轨的视角下考察改革，会发现国人对前进的目标、方向、政策早已轻车熟路，甚至存在某种程度的“审美疲劳”。在这样的视角下谈论深化经济改革，更多是回顾峥嵘岁月、总结经验成就、畅谈发展前景的问题。
　　从“第二个百年”奋斗历程的视角考察改革，当前正处于改革3.0时期。面对在市场经济条件下实现社会主义理想这一前所未有的挑战，我们必须以更大的决心、更强的毅力、更细腻的手法来推进改革，真正把新发展理念融入到我们的体制机制和政策体系当中。
　　从近代以来中国向现代社会转型的视角考察改革，中国则处于社会转型的中途。就像爬山，我们正处在半山腰中。但处于“半山腰”的过渡状态具有很强的生命力。为了避免改革陷于停滞的僵局，我们必须保持警醒，以更大的自觉推动改革沿着正确的方向不断走向深入。]
　　一、在推进改革方面，我们没有任何理由可以懈怠
　　观察中国经济体制改革，可以有不同的时间维度。如果按照通常的思维习惯，以十一届三中全会为起点，在计划经济向市场经济转轨的视角下思考下一步的改革，会发现国人对前进的目标、方向、政策早已轻车熟路，甚至存在某种程度的“审美疲劳”。按照上述分析框架，中国已初步完成了从计划经济向社会主义市场经济的转型，制度转轨的“攻坚任务”已经完成了；而且，近年来中国密集出台了系列经济改革措施，搭建起了新体制的“四梁八柱”，使“全面深化改革”进入了“施工期”，中国距离十八届三中全会确立的建立相对完善的社会主义经济制度的目标已越来越近。至于现实中存在的各种矛盾和问题，在很大程度上只是改革理念、改革政策落实不到位的问题，今后在“狠抓政策落实”上多加努力就是了。因此，在目前谈论深化改革，更多是回顾峥嵘岁月、总结经验成就、畅谈发展前景的问题。对于改革的下一步，由于思路已明、目标已明、政策已明，再加上高层在强力推进，已经没有更多需要说的了。
　　如果从“第二个百年”奋斗历程和实现社会主义现代化的视角进行考察，中国的经济体制改革无疑经历了一波三折的发展过程。正像前面所分析的那样，当前的改革正处于改革3.0时期。这一时期的改革不同于“市场化”或“社会主义改造”之类的“单向”社会运动，而是在中国独特国情下市场和政府相互适应以实现“总体效能最大化”。在市场经济条件下实现社会主义理想，是前所未有的伟大实践。对此，国际上没有经验可资借鉴，国内更是没有先例可循。无论是完善市场经济体制、全面提升政府效能，还是寻求政府与市场、政府与社会相结合的最佳结合点和结合方式，都有大量的工作要做。确实，近年来中央推出了一系列重大改革举措，但和时代发展提出的新要求相比，我们很难得出改革已接近尾声的结论。尚有太多问题需要解答！这就要求我们必须以更大的决心、更强的毅力、更细腻的手法来推进改革，真正把新发展理念融入到我们的体制机制和政策体系当中。
　　如果从近代以来中国从传统社会向现代社会转型的视角进行考察，我们更可以发现：虽然自十一届三中全会以来中国在物质生产层面上取得显著进步，但在制度层面上中国和先行现代化国家之间的差距十分明显，在文化层面上甚至更需要来一场“文化启蒙运动”。总体而言，中国尚处于从传统社会向现代社会转型的中途。就像爬山，我们正处在半山腰中。但恰恰是这个处于“半山腰”的过渡状态却具有很强的生命力：一方面，经济社会发展取得瞩目成就，全社会对现行体制的满意度显著提高；另一方面，许多短期性、权宜性做法被视作长期有效的经验，大量旧思想、旧文化、旧体制（如官本位等）的残余被保留下来，继续推进改革面临的阻力显著增大。在某些问题上，甚至连改革共识都难以达成，更不用说付诸行动了。为了避免出现前进动力消失、改革陷于停滞的困难局面，我们必须时刻保持警醒，始终以更大的自觉，推动改革沿着正确的方向不断走向深入。
　　二、推动改革沿着正确的方向前进
　　改革3.0处在中国从决胜全面建成小康社会到全面实现社会主义现代化的关键发展阶段。改革能否顺利推进，直接关系到中国能否顺利跨越中等收入陷阱，关系到社会主义现代化和“中国梦”能否全面实现。在当前和今后一段时期，坚持如下几点是十分必要的：
　　一是顺应经济增速下降的趋势，主动下调经济增长调控区间。2010年以来，中国经济发展进入工业化后期发展阶段，导致经济增速阶段性下行到目前的7%左右。与此同时，随着地方政府债务管理日趋严格，也随着房地产市场价格稳定长效机制加快建立，“土地财政”转型已渐行渐近。以房地产税改革为标志，中国经济将迎来潜在增长率的再次阶段性下降。对此，我们要理性看待，正确应对：（1）“稳增长”是必要的，但“稳增长”的目标是平滑经济下行的趋势，为经济调整创造良好外部条件，而不是人为维持高增长；（2）应充分尊重企业自主经营的市场地位。宏观调控主要是中央政府的职责。在宏观调控、“稳增长”的过程中，应坚决避免把宏观调控指标逐级分解、层层加码的做法，坚决避免出现以履行社会责任名义干预企业经营活动的现象；（3）政府“稳增长”的最后手段是直接增加公共开支。考虑到多层级财政管理的复杂性，中央财政要为增加公共支出承担主要责任。在公共投资领域，应大幅减少地方政府的配套投资责任；（4）增加公共支出需要考虑财政可承受能力，为此，需要明显提高对经济增速下降的容忍度。
　　二是采取更加主动的措施化解财政金融风险，快速消除阻碍市场机制有效运转的制度屏障，为改革创造良好外部环境。（1）制定房地产税改革整体实施方案，推动“中国模式”平稳转型。应充分认识房地产泡沫破灭带来的负面冲击，充分认识“土地财政”转型的复杂性和艰巨性。按照房地产税改革→“土地财政”转型→财政兜底保障经济平稳运行的思路，制定房地产税改革整体实施方案，制定重大财政金融风险应对预案，确保地方财政、政府履职和经济运行稳定有序；（2）中央财政要积极作为，按照“花钱买制度”的思路化解地方政府债务风险。地方隐性债务的产生和发展，不是完全的市场交易过程，自然也不应该采取完全市场化的方法予以解决。应积极筹划政府救助方案，在中央政府承担部分损失的同时对相关地方政府、金融机构乃至国营企业施加相应的惩罚，以严肃相关财经纪律和市场约束。要通过建立高效运转的地方债务管理制度，消除经济运行存在的大量道德风险行为，把地方政府投融资行为、地方各类融资平台和金融机构的经济行为真正纳入到市场化运转的轨道。
　　三是完善改革设计，加快建设“法治国家”。（1）优化全面深化改革领导小组职能。全面深化改革领导小组的职能应进一步向设计整体改革方案、明确改革路径、协调各领域改革、落实改革实施条件聚焦；向支持人大、政府、两院以及社会组织充分发挥作用，调动全社会改革积极性聚焦。要避免陷入部门性、地区性、专业性事务。（2）狠抓既有改革措施的落实，切实兑现改革承诺。十八届三中全会以来，我们出台了大量的改革举措。这些改革措施是改革3.0的有机组成部分。推动上述改革措施不折不扣地贯彻下去，是改革的重要工作。要抓住当前最大规模政府机构改革的难得机遇，优化政府机构设置和人员配备，完善业务管理流程、提高发展规划与财政资金使用的匹配性，强化绩效考核和激励机制，把各项新规则、新机制真正落到实处。要充分发挥人大监督的作用，以横向的、活跃的人大监督弥补纵向的、效力快速衰减的行政督导，消除当前行政管理中普遍存在的形式主义，提高地方政府，特别是基层政府的工作效能；（3）遵循“依法治国”的精神，完善对新出台改革政策的设计。改革3.0的一个趋势，是政府职能更加强大。在“大政府”的意识形态下强化政府职能，很容易出现“以党代法”、“以政代法”的现象，这和保障市场主体合法权益、创造稳定可预期的市场环境的发展要求是完全相悖的。应切实树立人大的权威，充分发挥人大在协调利益、凝聚共识方面的潜力。党的意志首先要充分听取利益相关方的意见，经过公开的、充分的人大辩论和人大听证，上升为法律，才能转化为全社会的行动；政府的重大决策需要经过人大审议、甚至需要先上升为法律，才能付诸实施。应积极推动中期预算改革。新出台的改革措施，凡涉及增加财政支出的，均应明确列示资金来源并在预算安排中予以保证，以确保相关措施能够真正落地；同样，凡涉及大幅减少政府收入的，也应明确提出相应的削减支出措施或收入补偿措施作为配套，以确保政府其它履职行为不会因此而受到干扰。
　　四是有序扩大民主参与，为改革注入持续的动力。（1）完善决策咨询制度，完善重大改革政策评估制度，不断提高改革决策质量；（2）调动人大代表的积极性，提高人大代表履职能力，支持人大充分履行职能；（3）进一步发挥新闻媒体上情下达、下情上达、舆论监督的功能；（4）进一步发挥共青团、妇联、工会、各类商会、协会等社团组织的桥梁和纽带作用。
　　五是聚焦治理现代化，进一步解放思想。大国间利益争夺的加剧、对社会主义改革方向的强调，使国内对许多问题的讨论都笼罩在了“姓资姓社”的争论之下。应当看到，目前发达国家的许多做法，如制衡与分权、提高透明度、绩效管理、监督与问责等，都是市场经济条件下公共管理的有效工具，并不为资本主义所独有。中国要完善对社会主义市场经济的管理，自然也可以对上述经验采取“拿来主义”，为我所用。在改革3.0时期，我们要以更加宽阔的胸襟，充分借鉴、吸收发达经济体在社会治理领域的优秀成果以加快改革的步伐。

　　作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员
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