最全整理-违反监管规定的国有资产交易是否有效

参与过国有资产投资、交易的都知道，国有资产交易在评估、交易场所、批准等方面，有专门规定。那么，违反国有资产监管规定进行的交易，是否有效，会发生什么后果，在司法实践中可能未有统一意见。
先看不同案例中最高院的观点，最后再做总结。

【案例】
一、国有资产交易未经评估，交易行为是否有效。
案件1-1【最高人民法院（2013）民申字第2036号】
未经评估，有效。
山西能源产业集团煤炭有限公司与山西嘉鑫煤化工科技有限公司项目转让合同纠纷申请再审案，最高院认为，《国有资产评估管理办法》第3条关于国有资产在转让前应当进行评估的规定属于管理性强制性规定而非效力性强制性规定。违反上述规定并不必然导致合同无效。
案例1-2【最高人民法院（2013）民二终字第33号】
未经评估，有效。
联大集团有限公司与安徽省高速公路控股集团有限公司股权转让纠纷案，最高院认为，《国有资产评估管理办法》性质为行政法规，其第三条关于国有资产占有单位在资产拍卖、转让等五种情形下，应当进行评估的规定虽为强制性规定，但根据《合同法》五十二条及《合同法司法解释（二）》第十四条规定，该内容并非效力性强制性规定……。
案例1-3【最高人民法院（2013）民申字第2119号】
未经评估，有效。
罗玉香与日本株式会社辽宁实业公司、辽宁海普拉管业有限公司执行异议纠纷案，最高院认为，有关国有资产评估的强制性规定是效力性的还是管理性的，需要通过综合分析来确定。首先，有关强制性规定约束的应当是国有资产占有单位，如果认定合同无效，则受让人在无义务的情况下也承担了法律后果。其次，有关强制性规定没有对合同行为本身进行规制，没有规定当事人不得就未经评估的国有资产订立转让合同，更没有规定未经评估、转让合同无效。第三，未经评估而转让国有资产不必然导致国家利益或者社会公共利益受损害。从法律条文的文义和立法宗旨来看，都应认定关于国有资产转让须经评估的强制性规定是管理性的，而非效力性的。
案例1-4【最高人民法院（2015）民二终字第129号】
未经评估，有效。
最高人民法院针对未经评估的国有资产转让合同是否有效公布的典型案例——最高人民法院（2015）民二终字第129号，判决书中对此进行了阐释：“我国现行法律、行政法规并无有关学校国有资产处置的效力性强制性规范，不能将《国有资产评估管理办法施行细则》、《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》、《黑龙江省行政事业单位国有资产管理暂行办法》等文件作为认定合同无效的依据。”国有资产处置主体在诉讼中将其管理的国有资产利益直接等同于《合同法》第五十二条规定的国家利益或者社会公共利益，以合同损害国家利益或者社会公共利益为由主张国有资产处置合同无效，但没有其他证据证明或补充说明，合同也不存在《合同法》第五十二条规定的其他情形的，人民法院对其合同无效的主张不应予以支持。
案例1-5【最高人民法院(2014)民申字第304号】
未经评估，有效。
最高法认为，土畜产公司主张《合作成立项目公司协议书》违反《国有资产评估管理办法》的强制性规定，应当无效。关于强制性规定问题，本院《关于适用<；中华人民共和国合同法>；若干问题的解释（二）》第十四条规定，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。而《国有资产评估管理办法》第三条规范的是国有资产占有单位处置国有资产的行为，属于管理性强制性规定，不能据此确认合同的效力。鉴此，土畜产公司主张《合作成立项目公司协议书》无效于法无据……。
案例1-A【（2008）民申字第461号】
未经评估，无效。
东风汽车贸易公司、内蒙古汽车修造厂与内蒙古环成汽车技术有限公司、内蒙古物资集团有限责任公司、赫连佳新、梁秋玲及第三人内蒙古东风汽车销售技术服务联合公司侵权纠纷案，最高法认为，根据《国有资产评估管理办法》第三条的规定，国有资产占有单位进行资产转让的，应当进行资产评估。该规定属于强行性规定，而非任意性规定。国有资产占有单位进行资产转让时未依照上述规定进行资产评估的，转让合同无效；受让人在知道或者应当知道所受让的资产属于国有资产，且未依法进行报批和评估的情况下，仍以明显不当的低价受让该国有资产的，不属于善意受让人。《最高人民法院公报》2009年第2期）
案例1-B【（2017）最高法民再225号】
未经评估，无效。
最高院同意省高院的如下意见：调解书作为人民法院制作的确认双方当事人协议内容的法律文书，对其内容合法性的审查标准应不同于民事合同的效力确认标准。民事诉讼法第九十六条规定的“调解协议的内容不得违反法律规定”中的“法律”不限于法律，应包括行政法规；“强制性规定”不限于效力强制性规定，亦包括管理强制性规定。双方在未履行资产评估、上报、备案、挂牌交易等程序的情况下即签订和解协议，将第二电机厂全部资产抵偿债务，违反了国务院颁布的《国有资产评估管理办法》的规定，可能导致国有资产流失，一审法院撤销（2001）哈经初字第283号民事调解书正确，该院予以维持。
案例1-C【（2016）闽01民终5368号】
未经评估，无效。
所谓效力性规范，指法律及行政法规明确规定违反了这些禁止性规定将导致合同无效或者合同不成立的规范；或者是法律及行政法规虽然没有明确规定违反这些禁止性规范后将导致合同无效或者不成立，但是违反了这些禁止性规范后如果使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。而管理性规范是指法律及行政法规没有明确规定违反此类规范将导致合同无效或者不成立，违反此类规范后如果使合同继续有效也并不损害国家或者社会公共利益，而只是损害当事人的利益的规范。如上所述，案涉国有资产在未进行评估的情况下迳行转让，可能导致国有资产流失，从而损害到国家利益，故一审法院认定案涉协议因违反前述法律法规效力性强制性规定而无效，属适用法律正确。

二、国有资产交易未经挂牌，交易行为是否有效。
案例2-1【(2009)沪高民二(商)终字第22号】
未经挂牌交易，无效。
巴菲特投资公司诉上海自来水案，上海高院认定，根据国资委、财政部制定的3号令的规定，企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行。根据上海市政府制定实施的《上海市产权交易市场管理办法》的规定，上海市所辖国有产权的交易应当在产权交易市场进行。上述两个规范性文件虽非行政法规，但均系依据国务院的授权对《企业国有资产监督管理暂行条例》的实施所制定的细则办法。而且，法律规定企业国有产权转让应当进场交易的目的，在于通过严格规范的程序保证交易的公开、公平、公正，最大限度地防止国有资产流失，避免国家利益、社会公共利益受损。自来水公司转让讼争股权时，未依照国家的规定处置，擅自委托第三人金槌拍卖公司拍卖，并在拍卖后与原告巴菲特公司订立股权转让协议，其行为不具合法性，水务公司依据拍卖结果与巴菲特公司订立的股权转让协议无效。(《最高人民法院公报》2010年第四期)
案例2-2【（2015）民二终字第399号】
未经挂牌交易，有效。
北京安联置业发展有限公司与北京安恒达投资有限公司、国澳投资有限公司股权转让纠纷上诉案，最高院认为，安联公司将涉诉世纪中珠公司49%股权转让给安恒达公司，因该49%股权系国有资产，所以协议各方应当依照国有资产转让的法律法规完善相关程序和手续。安联公司提供的其控股股东及上级主管企业安徽交控集团《会议纪要》，该《会议纪要》表明上级主管企业对安联公司出让涉诉股权并无异议，安徽省国资委作出的《监督检查意见书》也可在一定程度上表明涉诉49%股权转让未脱离国有资产监督管理机关的监管。所以，即使安联公司出让上述股权未在产权交易场所公开进行、未办理股权资产评估备案，但在没有充足证据证明国有资产监督管理机关否定股权转让的情形下，不宜直接认定安联公司出让涉诉股权的行为无效。”

三、国有资产交易未经批准，交易行为是否有效。
案例3-1【(2014)民提字第216号】
未经批准（含评估），有效。
甘肃青旅与林嘉锋、陈国良房屋买卖合同纠纷案中，最高法院再审认为：国有资产转让程序的规定，系对履行出资人职责的机构及相关人员行为的规范，是法律对国有资产管理者课以的义务，均属规范内部程序的管理性规定，而非效力性强制性规定，不应影响国有企业与第三人签订合同的效力。对于案涉资产转让是否损害社会公共利益，最高人民法院亦认为，根据《物权法》第3条的规定，国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。在市场经济条件下，国有企业参与市场交易与其他市场主体地位平等，其资产利益不能等同于社会公共利益。
案例3-2【(2017)最高法民终734号】
未经批准，有效。
天津津海达矿业投资咨询有限公司、天津市福浩实业有限公司股权转让纠纷案，法院观点：即使涉诉股权转让必须经天津市国资委批准，但因并无法律法规规定未经天津市国资委批准时涉诉股权转让就无效，所以津海达公司主张涉诉股权转让因未报国有资产监督管理机构批准而无效，亦缺乏法律依据。故，本院对津海达公司主张涉诉股权转让无效的请求，不予支持。
案例3-3【(2006)民二终字第159号）】
未经批准，有效。
最高法院审理的中国信达资产管理公司兰州办事处上诉甘肃亚盛盐化工业（集团）有限责任公司借款合同纠纷案，最高院认为：1、《债务重组协议》所约定的内容没有违反法律规定并已经信达总公司批准，双方已部分履行了协议，故该协议合法有效。2、《债务重组补充协议》所约定的内容是对《债务重组协议》的确认和补充，虽然信达总公司对《债务重组补充协议》未批准，但约定内容没有超出《债务重组协议》范围，故《债务重组补充协议》合法有效。3、《资产处置管理办法》是财政部对资产管理公司作出的部门规章，故不能仅以该规定而当然确认《不良贷款债权转让协议》未生效；《不良贷款债权转让协议》约定内容没有违反法律规定，也没有损害他人合法权益，并且亚盛集团为此又支付了200万元，部分履行了该协议。最高院撤销了一审判决进行了改判。
案例3-A【最高院（2013）民二终字第42号】
未经批准，未生效。
陈发树与云南红塔集团有限公司股权转让合同纠纷一案，2009年9月10日，红塔有限公司与陈发树签订了《股份转让协议》，约定红塔有限公司将其持有的占云南白药集团总股本12.32%的涉案股份全部转让给陈发树。陈发树付清股权转让款后，红塔有限公司开始办理逐级上报股权转让事宜及信息披露等事宜，但红塔有限公司的上级主管部门中烟总公司作出了不同意本次股份转让的相关批复。
最高院认为：本案所涉《股份转让协议》依法属于应当办理批准手续的合同，但未能得到有权机关批准，故应依法认定为不生效合同。
本案所涉《股份转让协议》依法属于应当办理批准手续的合同。《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国有资产监督管理机构决定其所出资企业的国有股权转让。所出资企业投资设立的重要子企业的重大事项，需由所出资企业报国有资产监督管理机构批准的，管理办法由国务院国有资产监督管理机构另行制定，报国务院批准。根据以上规定，国务院国有资产监督管理委员会与中国证券监督管理委员会经国务院同意，于2007年联合颁布了《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》，对国有股东转让所持上市公司股份行为进行规范。
本案所涉《股份转让协议》依法属于应当办理批准手续的合同，需经财政部批准才能生效，但因红塔有限公司上级主管部门中烟总公司不同意本次股权转让，报批程序已经结束，《股份转让协议》已确定无法得到有权机关批准，故应依法认定为不生效合同。值得注意的是，《合同法》第四十四条和《合同法解释一》第九条对合同生效的要求，是合同的法定生效条件，属于强制性规定，不允许当事人通过约定的方式予以变更，故尽管当事人对合同生效有相关约定，仍应依据以上法律规定来判断合同的效力。
案例3-B【（2016）最高法民申410号】
未经批准，未生效。
南京诚行创富投资企业与江苏省盐业集团有限责任公司股权转让纠纷再审案，最高院认为，《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十三条规定：国有资产监督管理机构决定其所出资企业的国有股权转让。《公司法》第六十六条规定：国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。依据上述法律、行政法规规定的文义和立法目的，国有资产重大交易，应经国有资产管理部门批准，合同才生效。本案中，由于上述审批手续未能完成，故案涉股权转让合同并未生效。”

【分析】
一、对案例总结如下：对于违反监管的国有资产交易行为是否有效，司法实践中还是存在一定争议，这是大背景。
但自从合同法司法解释二确定违反效力性强制性规定方导致合同无效后，司法实践中倾向于将评估的有关规定认定为管理性强制性规定从而认定交易合同有效。关于挂牌和批准的规定，也是一样的原则。
二、违反国有资产监管规定进行交易的行为，是否有效，核心在于是否违反法律法规强制性规定，根据之前合同法和现行民法典规定，违反法律、行政法规强制性规定的，无效。
2009年合同法司法解释二确定，违反强制性规定的合同无效中的强制性规定，指效力性强制性规定，非管理性强制性规定。因此，判定交易行为是否有效，核心成为关于国有资产监管规定属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定。目前司法实践，虽存争议，但从最高法的判例来看，认定为管理性强制性规定的居多。
三、关于批准的规定，略有不同。这也是在案例中进行区分的原因。
民法典规定（原合同法中亦有类似规定），依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。
因此，关于国有资产转让是否经批准，除了根据违反法律、行政法规导致无效的规定外，还可能引用上述规定。未经批准，合同未生效，当然，办理批准的一方有积极办理批准的义务以及违反后的缔约过失责任问题。
当然，在具体案例中法院适用哪种规定，得具体分析。不过引用该两种规定的情况均有先例。对于经批准的合同，未批准则未生效，亦存在解释空间。即，对于国有资产交易须取得批准的规定，只是对国有单位单方面的管理性约束，还是指国有资产交易的合同须取得批准，这直接影响到合同的效力。毕竟，相关国有资产监管规定未直接规定“不经批准，合同不生效”。
四、裁判案例可抽象出一般规律，但每个案例均有其特殊性，不能一概而论。导致案例判决结果不同，不仅是因为法院适用法律不同，亦在于个案具体情况不同，法院综合考量的结果。
有的案例，虽然未经评估，但作价相对公允，主管机构也不反对，那么法院可能认定交易有效。
而有的案例，交易价格不公允，又未经国有资产转让的必经程序，那么法院可能倾向于认定无效。此时，法院可能引用违反强制性法律规定而无效，也可能引用原合同法规定的损害国家和社会公共利益而无效。具体怎么引用，其实均可解释，但目的是一样的，就是要判定合同无效，否定该笔交易。
防止国有资产流失，是法院不得不考虑的问题。虽然国有资产监管规定可解释为管理性规定，违反并不毕然导致合同无效；抑或，有的法院认为国有资产利益并不必然代表国家利益或社会公共利益，毕竟市场经济讲究交易自由。但是，如果面临交易不公允，国有资产被低价处置等，法院还是无法坐视不理。这种情况下，法院就是另外一套说理了。虽然民法典不再提损害社会公共利益或恶意串通损害国家利益时合同无效，但还是规定了恶意串通损害他人利益的无效，违反公序良俗无效，违反强制性规定无效，都可以用来发挥作用。
五、现在民法典替代了之前的合同法及其相关司法解释。但关于本文中问题的规定，民法典与之前的规定大体一样。
当然，其中也略有不同，应该算对之前规定不清晰的进一步解释和弥补。比如，关于违反强制性规定无效的情况，增加表述“但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”进一步限制了合同无效的适用范围。
不再单独规定损害社会公共利益的合同无效，但规定“违背公序良俗的民事法律行为无效。”结合九民纪要第30条的规定，淡化国家利益或社会公共利益的表述，而强调公共秩序和善良风俗。这一定程度上可能也限制了违规国有资产交易合同无效的情况。当然，这只是个人猜测。
六、虽然现在法院判决有相对的倾向性意见，但并未形成统一，还是存在争议，对相关法律的理解，还是存在很大解释空间。
这里给不出最终的结论判定，也不做理论性的争论。只是提出问题，举出尽量多的案例以提供一定的统计意义，将司法现状展示出来。我们无论是处理国有资产的实操问题还是解决后续争议问题，既然知道有争议，那么大家尽量提前避免。即使发生了，处理起来也做到心中有数。

【相关规定】
关于国有资产监管的规定，主要有《企业国有资产法》和《国有资产评估管理办法》为法律、行政法规，其他主要为部门规章、地方性规定等。
民法典：
第一百五十三条：违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。
违背公序良俗的民事法律行为无效。
第一百五十四条：行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。
第五百零二条：依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的，对方可以请求其承担违反该义务的责任。
九民纪要
第30条：下列强制性规定，应当认定为“效力性强制性规定”：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为“管理性强制性规定”。