解密，高频出让金与国有土地出让收入有何关系？

摘要

中指院“土地出让金”与官方披露的“政府性基金收入-国有土地使用权出让收入”主要有两点差别。第一，从签约到入库，存在1个月至1年的时间滞后，各地执行政策不统一。

第二，土地完成招拍挂后，出让金需要经过若干加减项，再计入国有土地使用权出让收入。具体来看，当一块土地完成招拍挂，且出让金缴齐后，首先会划转“国有土地收益基金”和“农业土地开发资金”，同时按规定计提“教育资金”、“农田水利建设资金”，剩余部分计入“土地出让价款收入”科目。而“土地出让价款收入”仅是“国有土地使用权出让收入”的一部分。在扣减“新增建设用地土地有偿使用费”，再加上“补缴的土地价款”、“划拨土地收入”、“其他土地出让收入”之后得到“国有土地使用权出让收入”。

2021年土地市场的恶化未完全在2021年的国有土地使用权出让收入中体现。2021年下半年出让金的下滑可能传导到2022年财政数据。具体来看，2021年中指院出让金7.39万亿元，同比下滑9.0%。其中2021年下半年出让金3.70万亿元，同比下滑21.8%。而2021年国有土地出让收入8.71万亿元，绝对规模创新高，同比增加3.5%。2021年国有土地出让收入是中指院的118%，差异较大，而2015-2020年该比值在96%-104%之间，差异相对较小。

分省来看，云南、广西、宁夏、江西、河北、青海、湖北2021年下半年出让金降幅超过30%，但2021年国有土地收入/中指院出让金大于115%。这些省份2021年出让金的下滑，可能传导到2022年财政数据。

风险提示。中指院统计数据存在地块遗漏。

“土地财政”有几层维度：一是通过出让土地获取土地出让收入，二是通过建筑业和房地产带来相关税费的增加，三是以土地作为抵押物从而获取债务收入。

本篇报告主要分析第一个维度：国有土地出让收入。研究数据方面，主要有地方政府披露的“政府性基金收入-国有土地使用权出让收入”、中指院或其他第三方披露的“土地出让金”两类指标。前者披露频率低，更新速度慢。后者披露频率高，但往往与“政府性基金收入-国有土地使用权出让收入”存在一定差距。

为了增加微观跟踪的有效性，本篇报告主要分析中指院“土地出让金”与官方披露的“政府性基金收入-国有土地使用权出让收入”的差别。

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高频土地出让金与土地财政收入的关系

（一）从签约到入库，存在1个月至1年的时间滞后

从确认时间来看，中指院的出让金是当期签约数据，而“政府性基金收入-国有土地使用权出让收入”是实际缴纳入库后的数据。在全国层面，根据2009年11月财政部政策以及2010年3月国土部政策（见下表），土地成交后，必须在10个工作日内签订出让合同，签订合同后的1个月内必须缴纳出让价款50%的首付款，余款要按合同约定及时缴纳，最迟付款时间不得超过一年。其中，2009年政策指出“特殊项目2年内全部交清”，2010年政策指出最迟付款时间统一为“不超过1年”。

在地方层面，“从签约到入库的时间要求”体现出“因城施策”的特点。出让合同签订后，一般要求1个月至1年内缴齐出让金。例如安徽省宣城市宣州区要求出让合同签订后1个月内缴齐出让金，陕西省西安市要求缴款期限最长不超过1年。

（二）土地出让金入库后，部分计入国有土地使用权出让收入

土地完成招拍挂后，出让金需要经过若干加减项，再计入国有土地使用权出让收入。具体来看，当一块土地完成招拍挂，且出让金缴齐之后，首先会划转“国有土地收益基金”和“农业土地开发资金”，同时按规定计提“教育资金”、“农田水利建设资金”，剩余部分计入“土地出让价款收入”科目。

“土地出让价款收入”仅是“国有土地使用权出让收入”的一部分。具体来看，“土地出让价款收入”扣减“新增建设用地土地有偿使用费”，再加上“补缴的土地价款”、“划拨土地收入”、“其他土地出让收入”之后得到“国有土地使用权出让收入”。（如下图所示）

以吉林省长春市九台区为例，2019年、2020年招拍挂土地出让金分别为9.5亿元、20.6亿元。2020年入库的招拍挂土地出让金（下表中土地出让价款收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入三项之和）为18.0亿元，经过加减项之后计入报表的国有土地使用权出让收入为17.3亿元，是2020年入库的招拍挂土地出让金的95.9%，是2020年招拍挂土地出让金的83.8%。

整体来看，中指院“土地出让金”与官方披露的“国有土地使用权出让收入”存在差异。差异的主要原因是“从签约到入库存在时间滞后”，次要原因是“出让金需要经过若干加减项，再计入国有土地使用权出让收入”。

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2021年出让金下滑可能传导到2022年财政数据

进一步地，我们对比2015年以来全国、各省、各市“土地出让金”（中指口径，下同）与“政府性基金收入-国有土地使用权出让收入”（财政口径，下同）的差别。

考虑到造成“差别”的原因主要是签约到确认入库的时间差。在数据处理上，我们用以下3种方法：

（1）“当期”比值=T年“国有土地使用权出让收入”除以T年“土地出让金”。例如用2021年“国有土地使用权出让收入”除以2021年“土地出让金”；

（2）“前置3个月”比值=T年“国有土地使用权出让收入”除以“前置3个月的土地出让金”。例如用2021年“国有土地使用权出让收入”除以2020年9月至2021年9月的“土地出让金”；

（3）“前置6个月”比值=T年“国有土地使用权出让收入”除以“前置6个月的土地出让金”。例如用2021年“国有土地使用权出让收入”除以2020年6月至2021年6月的“土地出让金”。

从全国数据来看，2015-2020年，财政口径国有土地使用权出让收入、中指口径出让金差异不大，但2021年差异较大。具体来看，2015-2020年，财政口径是中指口径的96%-106%，但2021年国有土地使用权出让收入8.71万亿元，是中指出让金7.39万亿元的118%，差异较大。

2021年差异较大，可能是由于疫情之下，2020年下半年出让金多结转到2021年入库。计算“前置6个月”比值数据，2021年国有土地使用权出让收入是2020年6月至2021年6月中指院出让金的103%，差异减小。

分省来看，已披露的25个省中，仅天津国有土地使用权出让收入是中指院出让金的96%，其他省份国有土地使用权出让收入均高于中指院出让金。除云南之外，比值为范围为“105%-172%”，中位数为116%。云南比值较高，为217%，可能是由于中指院出让金统计不全，也有可能是因为2020年的结转。

进一步采用“前置6个月”方法计算，即用“2021年国有土地使用权出让收入”除以“2020年6月至2021年6月出让金”。除云南之外，比值为范围为“88%-122%”，中位数为101%。多数省份“前置6个月”比值更接近100%。

展望2022年，2021年出让金下滑可能传导到2022年财政数据。从数据来看，2021年全年中指院出让金7.39万亿元，同比下滑9.0%。其中2021年下半年出让金3.70万亿元，同比下滑21.8%。而2022年全年国有土地使用权出让收入8.71万亿元，绝对规模创历史新高，同比增加3.5%。由于2021年土地市场的恶化，未完全在2021年的国有土地使用权出让收入中体现。因此2021年下半年的出让金有可能在2022年确认入库，影响2022年国有土地使用权出让收入。

分省来看，云南、广西、宁夏、江西、河北、青海、湖北2021年下半年出让金降幅超过30%，但2021年国有土地收入/中指院出让金大于115%。有可能是因为2021年下半年出让金未完全计入2021年国有土地出让收入。

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附录

风险提示：
中指院统计数据存在地块遗漏。

已外发报告标题：《解密土地出让金与土地财政收入关系》

对外发布时间：2022年3月22日报告作者：
刘郁，SAC 执证号：S0260520010001，SFC CE No.BPM217，邮箱：shliuyu@gf.com.cn
黄晓曦，SAC 执证号：S0260520080006，邮箱：huangxiaoxi@gf.com.cn

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