律师解读 | 《北京市地方金融监督管理条例（7月1日起施行 ...

文章首发于gzh“保理法律研究”
2021年4月16日，北京市第十五届人民代表大会常务委员会正式通过《北京市地方金融监督管理条例》（以下简称“《条例》”）。目前各省市都在加快进行地方金融立法工作，全国范围内已有上海、河北、四川、天津、浙江、江西、湖北等省市相继发布地方金融监督管理条例。

《条例》开篇明确了适用范围，并对地方金融组织的行为规范、监督管理、风险防范、法律责任等作出了较为明确的规定。《条例》中的核心内容与之前各地区出台的地方金融监管条例大体一致，但也存在亮点之处。本次团队律师就该条例进行简要解读。

一、“7+2+N”类监管对象

在监管对象上，对比之前出台的《征求意见稿》，本次正式稿删去了“区域性投资公司“与“社会众筹机构”这两类，《条例》的监管对象也从“7+4类”地方金融组织调整为“7+2+N”类，具体包括：

1、融资租赁公司、商业保理公司、典当行

2018年5月，商务部发布《关于融资租赁、商业保理和典当行管理职责调整有关事宜的通知》，融资租赁公司、商业保理公司及典当公司的监管部门自商务部划归银保监会监管，地方层面则由各地区金融监管局负责履行监管职能。

2、小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、地方资产管理公司

3、地方交易场所以及国家授权地方监督管理的其他地方金融组织。

目前对于“区域性投资公司“与“社会众筹机构”的监管，国家金融监管部门尚未出台比较明确的管理办法或管理规定，而且关于区域性投资公司的界定也尚未统一，为避免争议和矫枉过正，本次正式稿未将这两类机构明确纳入监管范围。但从《条例》第二条第三款来看，监管范围中涵盖了“以及国家授权地方监督管理的其他金融组织”，实则也为将来规范该类机构提供了监管依据。

《条例》第四十六条还规定了未经批准设立地方金融组织或者从事、变相从事金融业务活动的，将面临行政处罚，明确将非法从事金融业务的行为纳入监管之列。

《条例》的出台，对于规范、整顿地方金融组织无序扩张、违规经营提供了有力保障。

二、合理营销宣传

《条例》第二十条规定地方金融组织应当依法合规经营，守住营销宣传的底线。地方金融组织在向金融消费者提供金融产品或服务时，应当了解消费者的风险承受能力，如实、充分提示可能影响金融消费者决策的信息、金融产品或者金融服务的性质和风险，依法保障消费者的财产安全、知情、自主选择、公平交易、信息保护等权利。同时，应当进行合法、合理的营销宣传，避免采用虚假、欺诈、隐瞒、引人误解等方式开展营销宣传。

对于违反第二十一条要求，未依法保障金融消费者知情、自主选择等权益的行为，市地方金融监督管理部门可以对地方金融组织采取责令限期改正、没收违法所得，罚款等处罚措施。

三、合规行为规范

1、设立条件

从事金融业务活动的地方金融组织应当具备与从事业务相适应的资质能力、具有从事业务所要求的注册资本、固定场所、设备设施、有符合条件的股东或者发起人、具有符合国家规定的任职条件的董事、监事和高级管理人员等条件。

不同类型的地方金融机构的许可办法由市地方金融监管部门制定，此前北京已经印发了《北京市商业保理公司监督管理指引（试行）》、《北京市融资租赁公司监督管理指引（试行）》、《北京市典当行监督管理指引（试行）》、《北京市地方资产管理公司监督管理指引（试行）》等，明确了对商业保理公司、融资租赁公司及典当行等机构的许可准入条件。

较之于《征求意见稿》，《条例》正式稿删除了地方金融组织的设立流程。符合地方金融组织设立条件的，由市地方金融监管部门颁发载明地方金融组织类别、业务范围、经营区域的经营许可证。

此前中国人民银行行长易纲发布的《再论中国金融资产结构及政策含义》一文中就提到“金融是特许行业，必须持牌经营”。目前不少地区已经在推行许可经营监管政策，例如，湖北省4月发布的《湖北省地方金融条例》也明确了“地方金融组织，由省地方金融监督管理部门依照法律、法规的规定颁发经营许可证”。

早在2019年江西省金融监管局就颁发了首张融资租赁公司经营许可证和首张商业保理公司经营许可证。从全国金融维稳和清理整顿的大趋势来看，商业保理公司、融资租赁公司等地方金融机构持牌经营是行业趋势，国内其他地区也在逐渐建立许可审批制度，全面实施金融机构及业务持牌经营指日可待。

2、审批与备案事项

《条例》区分了地方金融组织需要经过审批和备案的事项。与最初的《征求意见稿》相比，审批事项中增加了“变更交易规则、交易品种”，删除了“企业章程”，地方金融组织合并、分立、变更注册资本、业务范围、营业区域、持股5%以上股权股东、董事、监事、高级管理人员、设立分支机构的，需报请市地方金融监管部门批准，变更名称、住所或主要经营场所等，仅需进行备案。

地方金融机构正处在整顿乱象、规范秩序之际，银保监会在针对205号文的答记者问时就提到“在市场准入管理办法出台前，原则上暂停商业保理企业登记注册；”因目前不少地区已经禁止保理公司办理注册和股权变更事宜，这一规定体现了205号文的监管要求，也表明了北京市监管部门清理整顿地方金融机构、扫除金融风险的决心。

3、名称使用

《条例》第十五条明确指出，“未经登记不得在名称和经营范围中使用小额贷款、融资担保、股权交易、典当、融资租赁、商业保理、资产管理、交易所(中心)等显示金融业务活动特征的字样”地方金融组织也仅能使用其已登记的名称，不得使用许可范围之外的名称。此外，未经登记，任何单位或个人也不得在名称或者经营范围中使用金融业务活动特征字样，否则也将受到监管处罚。

关于地方金融组织名称使用的规范要求，国家发展改革委、商务部于2020年12月16日发布的《市场准入负面清单（2020年版）》也明确规定，“非金融机构在注册名称和经营范围中原则上不得使用“融资租赁“、“商业保理”、“小额贷款“等字样，禁止违规开展金融相关经营活动。”

4、业务红线

与《征求意见稿》相比，《条例》将地方金融组织的业务红线简化为两条，即地方金融组织“不得超越经营范围从事金融业务活动，不得出租、出借或者变相出租、出借金融业务活动经营许可证或者其他审批文件”、“不得从事非法集资、洗钱等法律、行政法规，以及国家和本市规定禁止开展的业务或者活动”。

与先前的《征求意见稿》以及其他各地区的监管条例相比，《条例》正式稿没有将违法发放贷款等行为列入禁止范围，而是强调了非法集资、洗钱等违法业务。同时第十六条第二款禁止地方金融组织从事的业务包括“以及国家和本市规定禁止开展的业务或者活动”，之前北京地区出台的商业保理公司、融资租赁公司、典当行等地方金融组织监督管理指引，已有明确“集资”、“吸收或变相吸收公众存款”、“发放贷款、受托发放贷款”等业务是各类地方金融组织禁止经营的范畴。因此，北京地区的地方金融组织除了不得逾越本《条例》规定的业务红线之外，还需要遵守其他监管条例的业务禁止性规定。

混业经营业务存在复杂性和潜在的金融风险，分业经营成为目前金融业务的主旋律。地方金融组织应当依法合规经营，严格遵循其经营范围开展金融业务，不从事超越经营范围的金融活动，不得从事非法集资、洗钱等扰乱金融市场秩序的行为，更不得出租、出借或者变相出租、出借将金融业务活动经营许可证出租、出借给其他没有资质的单位或个人。

5、退出机制

《条例》明确规定了地方金融机构的退出机制。地方金融组织解散，应当成立清算组进行清算，并对未到期债务及相关责任承接等作出明确安排。其次，地方金融组织解散、不再从事相关金融业务活动或者被依法宣告破产的，需注销经营许可证。最后，地方金融组织的控股股东或者实际控制人可以出具书面承诺，在组织解散或者不再从事金融业务活动后，承担未清偿的债务，由地方金融组织将该等承诺情况向社会公示。股东一般以其认缴的出资额或者认购的股份为限承担责任，而实际控制人的责任如何承担则依据其出具的书面承诺确定。

一旦地方金融组织解散，剩余未清偿的债务由股东或实际控制人承担，这样一方面解决了金融消费者的后顾之忧，另一方面也能强化地方金融组织控股股东和实际控制人的风险责任意识。

四、监督管理措施

《条例》明确对于地方金融组织的监督管理措施主要有现场检查、出具警示函以及查封、扣押等。

其中，地方金融监管部门开展现场检查时，可以采取前往地方金融机构经营场所检查、检查业务数据系统、询问工作人员、调阅文件资料等形式。监管部门发现地方金融组织及其经营活动形成重大金融风险或者存在严重违法情形的，可以对其经营活动场所、设施、财物予以查封、扣押。

地方金融组织及其业务活动存在重大金融风险隐患且严重损害金融消费者合法权益的，监管部门可以责令其暂停部分业务和新业务、暂停设立分支机构、暂停控股股东转让股权、限制重大资产处置、暂停或者限制分配利润等措施，以消除风险隐患。

对于地方金融组织已经形成或者可能引发重大金融风险或者涉嫌违法、转移或者隐匿违法资金的，市地方金融监管部门可以采取查封场所、设施或者财物，扣押财物、冻结资金账户等措施。

与湖北省、江西省出台的地方金融监管条例相似，本《条例》也赋予了地方金融监管部门直接责令地方金融组织暂停业务、停止增设分支机构等权利，同时《条例》新增了限制重大资产处置、暂停控股股东转让股权、暂停分配利润等措施，监管措施更为强硬。

五、风险监测预警与风险防范

《条例》第四章较大篇幅地规定了地方金融组织的风险监测预警、防范与风险处置。

《条例》着重强调了金融风险监测预警机制，地方金融监管部门应当建立金融风险监测预警平台，研判金融风险的性质、影响范围、紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度，必要时可以组织专业机构和专家进行综合分析和评估。

做好及时的风险监测预警，一旦风险发生，能够及时识别风险类型，并采取有效的风险防范措施，可以保障金融活动有条不紊地开展，减小风险带来的冲击和损失。

六、法律责任

《条例》第五章还明确规定了违规使用地方金融组织的名称、违反许可或备案程序、违反合规经营、报送、约谈等义务的法律后果。对于地方金融组织的违规行为，董事、监事、高级管理人员负有直接责任的，也需要承担罚款等责任，并处一定期限的市场禁入。《条例》建立了针对地方金融组织及其直接责任人员“双重处罚”机制，进一步加大对金融违法行为的打击力度，具有较强的监管震慑力，也彰显出北京地区对金融违法违规事件的零容忍、严肃问责的监管态度。

相较于全国其他地区，北京一直以来的监管态度都较为强势、严格，这次《条例》的出台，也体现了北京市强化地方金融监管势在必行。相信监管制度的完善，监管力度的加强，势必会引导市场走向合法化、规范化，营造更加健全、优质的金融环境，促进地方金融行业的有序竞争、良性发展。

附件：《北京市地方金融监督管理条例》全文，后附下载