许多奇 | Libra挑战货币发行权的本质与监管【数字加密货币的冲击与应对④ 】

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编者按

2019年6月18日，互联网巨头facebook发布稳定币Libra白皮书，宣称其使命在于“建立一套简单的、无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施”。8月2日，中国人民银行召开2019年下半年工作电视会议，强调加快推进我国法定数字货币（DC/EP）研发步伐，跟踪研究国内外虚拟货币发展趋势。而早在2017年底，已有外媒推测 “IMF拟根据特别提款权（SDR）机制，推出一个类似比特币的全球数字货币 IMFCoin，旨在取代现有储备货币”。数字加密货币的代表——比特币依然处于风口浪尖之中，这一系列紧锣密鼓的数字加密货币计划若付诸实施，将扭转怎样的货币秩序，改写怎样的金融规则，挑战怎样的经济霸权，构筑怎样的世界秩序？对此，我们需要未雨绸缪，深入探究去中心化、超主权、跨国界的数字加密货币之于中国乃至世界的意义。

Libra挑战货币发行权的本质与监管
许多奇 | 复旦大学法学院教授
本文将刊于《探索与争鸣》2019年第11期，内容以正刊为准

非经注明，文中图片均来自网络
2019年6月18日，全球社交网络巨头Facebook（脸书）主导的数字货币Libra测试网在GitHub开源上线，并发布白皮书。Facebook Libra负责人大卫·马库斯（David Marcus）反复强调，Libra无意与任何主权货币竞争，或进入货币政策领域，但Libra非主权货币[的定位和去中心化的技术特点已经引起世人瞩目和全球关注。有人认为，Libra作为一种全球性私人数字货币创新实验，“其发展前景可能会出现一个贯穿金融体系的数字中央银行”，代表着世界金融创新发展的新方向和新航标；但也有人认为，它只是Facebook面临困境的破解之道，货币发行权是国家的专属权力，Libra一开始就面临来自技术本身和主权国家监管的双重障碍，发展为数字中央银行是不可能实现的天方夜谭。

全球社交巨头Facebook发布了数字货币白皮书，计划于2020年上半年在全球范围内推出数字货币Libra（意为天秤座）

而不管Libra的发展前景如何，我们都需要透过现象看本质，其挑战货币发行权的意愿与隐患是存在的。本文将在分析Libra这一本质的基础上，进一步探讨对其加强监管以防范系统性风险的问题。非主权货币与超主权货币是不同的两个概念。超主权货币并没有否定主权的存在，例如欧元属于以欧盟成员国原本主权货币（德国马克、法郎、意大利里拉、奥地利先令等等）为基础的超主权货币。所以，欧元具有清晰的法币基因与传统，而非主权货币则是与原教旨的法币没有基因传承的，其产生与发展与国家与政府不存在关联性。

Libra的本质：
超级平台私权力挑战货币发行权

从白皮书及其他公开的材料来看，Libra是以区块链技术为基础、有真实资产担保、有独立协会治理、联盟化、全球性的、非主权加密数字货币。Facebook不会在白皮书中公开其加密数字货币计划的全部战略，但我们可以通过合理的逻辑推演，得出Facebook发行加密数字货币在未来可能实现的目标，从而透过现象抓住Libra的本质。

短期来看，Libra会以法币债务抵押的方式发行。换言之，在Libra发展的早期阶段，它会按照货币篮子确定的比例储备一定量现金，作为自己发行的抵押。这是凭借Facebook的能力足以办到的方式，也是最能为监管者所接受的方式。然而在Libra稳定运行若干年之后， Facebook网络内已建立起繁荣电商、游戏、服务、金融等数字经济生态，大量产品和服务直接以Libra计价、接受Libra支付。全球Facebook用户将逐渐建立对Libra本币的直接信任。也就是说，人们信任Libra的价值，不再是因为它有一篮子货币和资产作支撑，从而可以方便地兑换为法币，仅仅是因为它是Libra。此时，就意味着流通中的Libra中有很大一部分，甚至是绝大多数，只在Facebook数字经济生态内循环，根本不会被兑现。Facebook仍然会提供一个兑现承诺，但实际上并不需要承担兑现义务。这就给了它一定的权利，可以通过购买或者交易各种资产来增发Libra，而这就是事实上的货币发行权。

到底什么是货币发行权？美国教授本杰明·科恩认为，货币发行权是通过拖延和转嫁他人，避免调整成本的权力。换言之，货币发行权也就是欠债以后拖延和转嫁债务的权力。拥有货币发行权的实体，虽然承认发行的货币是自己的负债，而且也会在报表上注明这些负债对应的抵押资产，但却没有向货币持有人偿债兑付的义务。各国中央银行虽然需要在自己的资产负债表里清楚地标明所发行货币背后有多少黄金、外汇、国库券等资产作为抵押和支撑，但它却能拒绝货币持有人要求兑换成黄金、外汇和国库券的请求。在当今法律体系下，央行是唯一拥有这种特权的公权力机构。

在网络空间，网络中介平台因为技术和网络效应等优势形成了与公权力相对的私权力，这是一种来源于市场或技术的经济性权力，与公权力来源于宪法的政治性权力相对。随着技术的飞速发展，像Facebook这类网络平台变成了数据控制者和超级中介，由于占有技术、粘性客户、信息资源等多种优势，因此成为享有超强权力的私权力主体。它们从自身利益和运营需要出发，制定了各种交易程序、交易规则和纠纷解决机制，在自己的平台上进行“私人治理”，已经享有强大的“准立法权”“准行政权”和“准司法权”，并以“破坏性”创新的方式向公权力发起挑战。facebook拟发行Libra的行为，就是一种试图掌控非主权货币发行权力的“破坏性”创新行为。

Libra系统性风险隐患与监管困境

Libra挑战货币发行权，但又缺乏中央银行最后贷款人的职能，因此不具备系统性风险防范能力。如果Libra为追求投资收益而实施激进投资策略，导致面临集中、大额赎回和挤兑时，其法币储备池可能并无足够的高流动性资产来应对，Libra在大规模挤兑下将可能引发系统性风险。这也必然引起国家公权力的高度警惕，加强监管几乎是各国公权力机构的共同声音。各国基于不同的金融和数字货币监管现实，强调Libra需要满足监管部门的要求，防止其对金融稳定产生不良影响。但对Facebook和Libra的监管会遇到以下矛盾及困难，使监管陷入困境。

(一)区块链技术飞速发展与监管滞后性的矛盾突出

在智能互联网时代，区块链领域的技术、业态发展极其迅速。美国互联网社交巨头Facebook近年积极进军区块链领域，对全球整个行业带来巨大影响，超出立法者和监管者的预期设想。Libra有望成为世界上第一个，也是现阶段规模最大的跨境、非主权数字货币支付网络。在这种情况下，政府监管支付网络、控制私人资产跨境自由流动的有效性将被削弱，法律制度不完备目前已经成为新常态。面对飞速发展的区块链技术，法律和监管政策有着自己的特征，固化以及经常滞后于新兴业态的发展，法律与监管很难实现预期的目标。

(二)传统监管体系无法有效应对Libra对货币发行权的挑战

经过上百年的演变，以央行为核心的法币体系已经形成了复杂的制度体系来保障其权威，严格限制着私人信用货币的建立和运行。但传统的制度体系是建立在中介化、中心化的基础之上的，而Libra是以区块链技术为基础的加密数字货币。区块链具有去信任（无需第三方可信机构即可执行）、价值可编程（可以设置智能合约）和去中心化三大特征，基于区块链技术与网络系统的Libra，将从根本上改变中介化的信用创造方式。因此，审慎监管、功能监管、行为监管等传统监管体系已无法有效应对去中介、去中心化的金融交易现状，面对Libra挑战货币发行权可能带来系统性风险的隐患也是防范乏力。

(三)以国家为界的监管难以适应全球性的数字货币

白皮书表明，Libra的使命是建立一套无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施。“无国界”意味着以互联网和区块链为治理边界，而不是以国家为界，但现有的资本管制政策和监管制度都是以国家为界的，实践证明跨国界的数字货币不受制于单个国家的监管政策和监管制度，因此，这种监管模式与立法有效应对全球性的数字货币Libra非常困难。此外，Libra落地需要面对来自不同法域政府的监管，既有承认数字货币合法的法域政府，以美国和日本为代表；也有存有争议、加以限制的法域政府，比如我国对数字货币持谨慎态度，并出台了很多监管法规和政策；还有一些法域政府对数字货币持否定和禁止的态度，如巴基斯坦。从世界范围来看，对Libra的监管是多元化的，多元化容易产生监管竟次，Libra协会选择在瑞士注册，就是为了规避牌照许可等较严格的市场准入监管制度。

如何走出Libra监管的困境

(一)调整思维，转变观念

经济学家朱嘉明说：“当我们考虑和讨论Facebook监管问题的时候，要注意到，它的监管不是仅仅被监管，而很可能是改变监管的传统思维，改变监管的制度。”Libra无法纳入金融监管的传统体系，为避免对其监管缺失与监管失灵，必须调整思维，实现两大观念的转变：

一是对Libra等加密数字货币的态度，由排斥转变为接纳。2009年1月3日比特币网络启动，加密数字货币作为人类经济史上一个全新事物横空出世，经过十年的发展已经具备了一定规模。当今，拥有100家机构和27亿全球用户的Libra加入了这一历史发展进程，人们更有理由相信：加密数字货币的发展已成为不可逆转的趋势，它必将深刻地改变数字经济以及全球的科技、金融、资本和经济格局。我国监管层有些人担忧Libra可能被用来打破国家金融防火墙，造成资产外流，金融风险积聚，因此持排斥态度，甚至主张以严监管加以封杀。殊不知，加密数字货币的发展已是历史的必然，其发展的进程可能有曲折，但不可阻挡。Libra的上述风险的确存在，然而只有接纳它，才有可能找到克制之道，才能以加密数字货币为新的工具，有效地支持国家“数字一带一路”战略，使我国在新的全球数字经济竞赛中占据优势地位。

二是监管目标，由追求金融安全唯一转变为力争风险控制与支持创新双赢。Libra的发行涉及金融消费者权益保护、金融系统性风险、政府税收和国家金融安全等重大问题，任何国家的政府和监管部门都不会掉以轻心。基于维护国家安全和社会公共利益等目标，我国对金融开放和互联网实行了必要的管制，金融监管部门也对加密数字货币可能涉嫌非法集资、诈骗等违法犯罪行为的新业态进行严厉打击。自2013年以来，监管机构发布了一系列重要行政规范性文件，特别是2017年9月4日人民银行七部委联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，禁止代币融资交易平台从事法币交易与币币交易，对我国的数字货币交易行为进行了“全口径禁止”。监管部门发布的规范性文件表达了对金融安全第一的重视，本是无可厚非，但是如果在监管中将重视金融安全第一变为实质上追求金融安全唯一，导致监管领域某些“一刀切”式禁令和运动执法，则势必扼杀创新的动力，对区块链产业的发展产生负面影响。近年来，我国中央政府和地方政府大力鼓励区块链产业的发展，2016年12月区块链首次被作为战略性前沿技术、颠覆性技术写入《国务院关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》；2018年以来，继2017年的9个省市之后，全国又有30余个省市两级政府颁布了40余项政策措施，重点扶持区块链应用，以带动地方区块链相关产业发展。在这种形势下，监管者应调整固有思维，以虚心的态度学习、探索技术变革，适度容忍风险，给新兴事物试错和发展的机会，提升监管技术与监管方式，以适应区块链和数字货币领域的变革，及时回应金融市场的新变化，严格把握技术创新与风险控制的平衡，实现保证金融安全与促进金融创新的监管双赢目标。

（二）开展加密数字货币监管沙盒园试点，探讨行之有效的监管手段

如前所述，各国已有的金融法制主要用以规范传统金融行业，对于新兴行业，比如区块链与虚拟货币初始发行、虚拟货币支付与交易等引发的诸多问题，则无暇顾及；比如Facebook公司计划在 2020 年主导发行天秤币，即Libra尚未落地，其监管与合规更是无法可依。作为加密数字货币领域的一个新生代表，Libra监管与合规问题的探索与解决，对加密数字货币乃至整个区块链行业的发展都关系重大。我国可结合国外监管沙盒与国内已有“试点”机制，由中央金融监管机构授权一些有条件的地方政府开展监管沙盒园，引导符合条件的区块链技术公司，在小范围内试行数字货币系统，进行新的市场与监管实验。这一方面风险可控，另一方面可以在接近真实市场场景的环境下评估其风险与价值，探讨对其监管的硬法规则和柔性约束，在运行成熟后总结为Libra监管的基本框架。

（三）加强国际合作，强化国际监管

区块链具有点对点、无国界、无主权以及无特定法律责任承担主体等特征，以区块链为技术基础的Libra也成为全球性的加密数字货币。跨国界的数字货币不受制于单个国家的监管政策，换言之，单纯依靠一个国家对这种全球数字货币进行监管将会非常困难，必须加强多种形式的国际合作，强化国际监管。比如，我国应积极参加乃至承办有关“区块链和加密数字货币”的国际研讨会，各国政府及监管部门代表聚集一堂，就金融监管理念、创新激励模型、风险治理机制、监管合规水平及国际化运营经验等问题进行广泛的交流，充分的讨论，增进了解，形成共识，奠定合作的基础。再如，各国监管者可以就共同关注的Libra发行及日后运行中的一些问题展开讨论，诸如如何打击洗钱和其他犯罪？如何防范和化解风险？通过充分讨论，求大同，存小异，形成若干各国须共同遵守的决议和指导各国行为的“指引”，作为开展国际监管的基础。在这一过程中，我国应站在人类命运共同体的高度上，拿出更无私、更开放、更具共享精神的方案来，彰显一个负责任大国的风采。

（四）推动区块链技术应用于数字货币监管

区块链对数字货币立法与监管带来挑战，要求我们将区块链技术运用于数字货币监管来回应。当前，已有技术规则承担与法律规则相同作用和功能的研究及成果，有研究者指出，借助区块链技术和智能合约，法律和合同条款可以转换为简单而确定的基于代码的规则，这些规制将由底层区块链网络自动执行；政府可借助代码，确保人们遵守法律。政府将区块链技术作为监管技术，对监管机构及整个社会都有好处——降低合规和执法成本、法律自动执行、减少法律文本国有的不确定性。如果这些系统获得主流应用和政府支持，将促进建成一个新的监管框架。研究者的这一思路为Libra监管创新提供了极有价值的启发，只有在掌握鼓励创新与控制风险平衡点的基础上，积极推动区块链技术与监管技术的融合，才能解决区块链技术飞速发展与监管滞后性的矛盾，使加密数字货币的监管跟上科技发展的步伐。

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